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依法治国背景下地方立法评估问题的研究 　　摘 要：我国的地方立法已经跨越了大量立法，粗放立法的数量型发展阶段，走向科学立法，精细立法的质量型发展阶段的时代拐点。在全面推进依法治国的进程中，作为提高地方立法质量重要途径的地方立法评估无论在概念区分，标准细化还是在制度建设上都存在着瑕疵。本文结合立法学理论，通过分析我国现行的15省市地方立法评估制度，借鉴域外有益经验提出相应举措，以期解决现行地方立法评估中存在的问题，完善地方立法评估制度。 　　关键词：依法治国;地方立法;评估制度 　　立法是法治的基础，良法是善治的前提。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键的理念被明确指出。地方立法评估作为提高地方立法质量的重要途径，对全面实现依法治国具有重大的现实意义。 　　1.地方立法评估概述 　　1.1地方立法评估含义辨析 　　地方立法评估是指地方立法评估主体在评估权限内，通过一定程序，运用合理的方法，对地方性法规、地方规章的内容合法性、技术规范性以及实施的绩效性等方面进行综合分析评价，并做出修改、废止、补充等建议的一项完善地方立法的活动。以评估启动的不同时间为主要标准，结合主体，程序，方法等要素，地方立法评估又可分为地方立法前评估，地方立法中评估，地方立法后评估。学术界对地方立法评估的概念外延一直存在着争议。狭义的地方立法评估仅指对颁布实施一定时间后的地方性法规、规章开展评估活动即地方立法后评估。广义的地方立法评估是一个有机统一的整体包含地方立法活动的不同阶段的评估工作即立法前评估，立法中评估，立法后评估。综合地方立法评估制度的理论依据与现实价值，广义的地方立法评估概念在因其不同的时间阶段针对不同的侧重点对法律法规进行评估和检测，从而实现评估过程的完整性，被大多数学者与实务界所接受，本文亦采用此观点。 　　1.2地方立法评估必要性浅析 　　立法质量是是评价立法活动优劣的主要标准，是法律文明程度的重要体现，也是立法机关工作的最终追求。地方立法评估工作作为提高立法质量，改进立法工作的积极举措，有助于我国法治社会的形成。首先，在立法背景和社会环境的不断变化，立法涉及的范围和数量不断扩大的历史转型期，通过地方立法评估工作的有效开展，可以协调中央与地方，不同部门之间制定的法规冲突与矛盾，维护法制统一原则，使法律得以有效实施。其次，地方立法评估制度有助于民众充分参与立法，特别是通过对相关利害关系人的调查来把握评估效果。评估制度不仅可以促使更多的人关心重视立法，参与并监督立法后评估全过程，促进立法机关和社会公众之间良性沟通、互动，提高立法的民主程度;而且可以提高社会公众的守法意识，增强其法制观念，从而形成自觉学法、守法、用法的社会氛围，为实现依法治国奠定坚实的思想基础。第三，法律制度建设固有的滞后性与现代立法活动要有前瞻性的要求相互矛盾，地方立法评估通过对法律不同阶段的评估，分析立法中相关规定和内容设计的合法性、合理性和操作性等问题从提高立法活动的预判性，及时解决立法滞后问题，从而而改进立法工作，提高立法质量。第四，立法评估制度的设立一方面从源头防止不良之法出台，另一方面降低法律法规的试错成本，从而遏止过度立法，节约立法成本。 　　2.我国地方立法评估存在的问题 　　2.1地方立法评估制度尚未形成系统 　　当前，立法评估活动所依据规范的位阶参差不齐，全国范围内尚未形成统一、协调的地方立法评估制度。从实践上看，有的依据的是政策规定，有的依据的是法律效力位阶很低的规范性文件来进行，也有个别地方或行政部门以规范的形式确立了行政立法评估制度，对立法后评估方面的规定很少，在中央主要由国务院部委主导，而在地方主要由地方政府主导，极少涉及人大立法。例如;2010年7月26日全国首部立法评估部门规章《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》由国土资源部制定实施;2008 年1月14日我国地方政府首部立法评估的地方规章《哈尔滨市政府规章立法后评估规定》由哈尔滨市政府颁布实行。总体来看，我国地方立法评估制度存在着法律规范层次低，适用范围窄，统一协调性差的问题。加之地方政府对评估不力处罚多采用行政责任而非法律责任，往往不能使相应的评估工作得到足够重视。在制度内容上，地方立法评估制度的规定过于原则抽象，具体实施细节被省略。大多数中央以及各地方的相关文件都只对立法评估工作做出了大方向的规定，而针对立法评估工作中的具体内容并没有量化，比如立法评估工作的启动时机、评估标准、具体的工作流程等方面并没有做出细致的规定，这就使各地的地方立法评估工作无法可依，评估程序不规范，也就无法形成统一的立法评估制度。同时由于对立法评估含义的