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依法治国背景下税务行政自由裁量权规范的研究 　　摘要：本文通过对税务行政自由裁量权内涵、特点进行总结，分析其失控的原因，试图从法律体系的完善和三位一体的制约机制的建立来规范和控制自由裁量权。 　　关键词：依法治国、税务行政自由裁量权、规范、控制 　　为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家，十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2015年5月1日施行新的《行政诉讼法》，（此处应当说明此次修法的立法宗旨进行了变动）其目的是：为保证人民法院及时、公正审判行政案件，解决行政争议，保护相关主体的合法权益，监督执法机关依法行使行政职权。在全面推进依法治国的大背景下，税收作为参与社会产品分配的一种重要形式，必须要依法治税。而实行依法治税其前提是要建立稳定的、可预测的和透明的税收制度以及税收行政执法体系，这其中的核心问题就是要以法治思维加强税务行政自由裁量权使用的规范和控制。 　　1 税务行政自由裁量权内涵 　　近现代许多宪法学家和行政法学家曾对行政自由裁量权进行了论述，但到底什么是自由裁量权，至今国内外仍没有一个完全统一的表述。行政自由裁量权作为一个基本概念，于16世纪在英国确立。由于行政自由裁量权地位的重要性，西方很多著名学者都对其作了一定的论述，其中比较有代表性有英国的戴维?米勒、戴维?M?沃克、美国的公法学者戴维斯等，如戴维?米勒在《布莱克维尔政治学百科全书》中提出自由裁量权是“决策者拥有的机动行为的机会”，戴维?M?沃克认为“自由裁量权指酌情作出决定的权力”，美国学者戴维斯则将自由裁量权理解为“只要对公共权力的有效限制不足，自由裁量权就一定会存在”。我国对行政自由裁量权的研究和探讨始于上世纪80年代开始，王岷灿在主编的《行政法概要》中首次阐述了行政自由裁量权。此后，随着我国对自由裁量权认识的不断提高，结合我国实际情况进行研究，提出了许多很有影响力的观点，如王名扬归纳的行政自由裁量权存在的“六个客观基础”，孙笑侠在《法律对行政的控制》中提出的七个“高度怀疑原则”，沈岿博士在分析了英国学者R?帕滕顿关于自由裁量权的观点后认为“行政自由裁量权的大致涵义是：合法合理地经行自由选的权利”。我国的行政法中，一般将行政自由裁量权定义为：行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出一定行政行为的权力。 　　通过相关文献资料分析，我国对税务行政自由裁量权的研究还显得比较薄弱。通过对现有文献的整理，对于税务行政自由裁量权的涵义归纳如下：在税收法律确定的前提下，税收执法主体在执法过程中，对涉税未明确事宜或有一定认定难度的法律条文的解释、运用和执行，具有一定的自由裁定权力。 　　2 依法治国背景下税务行政自由裁量权存在的问题 　　以北京地税日常征收处罚数据为例，据不完全统计，2009年全系统对纳税人未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料行为作出处罚决定17613笔，其中处50元以下罚款693笔、平均罚款金额28元；处50元至500元以下罚款14212笔，平均罚款金额323元；处500元至2000元以下罚款2708笔，平均罚款金额1358元。在有效规范缺乏的情况下，受到案件本身、主观意愿、社会影响等诸多方面因素影响，处罚数额存在大量人为因素的差异。我国学者苏霞提出“我国现行法律中存在的不确定性与保证执法效率是税务行政裁量权存在的依据”。税务行政自由裁量权的存在是客观的、符合情理的，是短时间无法消除的。然而，就如思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人要把权力使用到遇到有界限的地方为止”。目前，我国税收征管执法过程中，税务行政自由裁量权的失控，已成为妨碍我国依法治税进程中的重要因素，对全面推进依法治国也会造成了一定的影响。经分析整理，造成税务行政自由裁量权滥用的主要原因在以下几个方面： 　　2.1 税收法律体系不健全、不配套 　　在税收立法方面，我国现行税法绝大部分都是国务院制定的行政法规和规范性文件。目前，我国税收立法情况见下表： 　　通过对统计表进行分析，我们不难看出（1）税收法律体系中行政法规偏重，立法层次较低，权威性也不高。这种“自己立，自己行”的法律，必然导致税收执法过程中的随意性很大。（2）目前还是以《税收征管法》作为我国的税收基本法，没有真正意义上的税收基本法，很多税收法律问题无法规范，出现税收法律“虚位”。这样的结果就是税收法规与其他法律不配套，给执行造成困难，也使税务行政自由裁量权的行使出现不确定的因素。 　　2.2 税收执法的监督机制不到位 　　税务行政自由裁量权的自由应是在法律原则范围内的相对自由，而非绝对自由。为了规范税务行政裁量权，应