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主体功能区土地政策的研究 　　【摘要】“十一五”规划提出了推进形成主体功能区的基本思路，十七大报告明确提出，　“主体功能区布局基本形成”是全面建成小康社会的基本标志之一。推进形成主体功能区需要用土地政策规范空间开发秩序和开发行为。文章以相关政策文献为依据，阐述了主体功能区土地政策的内涵和功能，重点从宏观和微观两个层面，研究了主体功能区土地政策选择，以期为国家、省区市主体功能区规划提供参考。 　　【关键词】主体功能区；宏观土地政策；微观土地政策 　　【中图分类号】F127 　　【文献标识码】A 　　【文章编号】1002-736X(2009)10-0105-04 　　 　　国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要阐述了推进形成主体功能区的初步构想，提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区，实际上是根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按照区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。十七大报告进一步将“主体功能区布局基本形成”作为全面建成小康社会的一个标志予以明确，提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。 　　推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构，促进区域协调发展的重要途径。土地是一切空间开发活动的承载体，空间开发秩序的规范、空间结构的优化最终都要通过土地资源的用途、开发速度、利用结构来体现，土地资源开发利用直接关系着推进形成主体功能区的成败。推进形成功能区涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府用规划引导，用政策诱导、驱动市场主体，按照形成主体功能区要求进行经济决策；市场形成，是指以主体功能区为基础的区域开发格局，最终是市场选择的结果。。推进的速度、形成结果的完善程度、政府和市场的合力大小，都取决于主体功能区政策设计。按照推进形成主体功能区的要求，制定实施土地政策，是政府推进引导市场形成主体功能区的关键，它是一种经济行为，更是一种政治行为。本文以相关政策文献为依据，阐述了主体功能区的土地政策的内涵和功能，重点对促进四类主体功能区协调发展的宏观土地政策和促进特定主体功能区健康发展的微观土地政策进行了研究，提出了相应的政策建议，以期为国家、省市主体功能区规划提供参考。 　　 　　一、土地政策的内涵 　　 　　相对于人的欲望，资源是有限的，资源配置是经济学和政治学共同的研究对象。经济学视野的资源配置，主要是不同经济主体在市场机制的作用下，在追求利润最大化、成本最小化的过程中最终实现的对资源开发利用方式、用途及用量的决定。除了经济利益外，经济主体的行为决策还受多种因素的影响，因此，经济学视野的资源配置具有或然性。政治学视野的资源配置，是政府作为国家意志的代表，在追求国家整体利益、全局利益、近期及远期综合利益最大化的过程中，对资源的开发利用方式、用途及用量所做出的权威性规定，这种规定以政策的形式向社会公开。这种权威性规定表现为政策内容和政策执行过程的不可任意更改性，政策内容的更改、政策执行过程的变通、政策工具的调整都必须通过法定的程序，以法定的方法来实现。 　　土地政策是党和政府为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标，围绕人地关系的调整，对土地资源开发利用方式、用途及用量、土地资源开发利用过程中不同主体的利益调整所做出的权威性规定。推进形成主体功能区的土地政策是利用国家权力，针对我国经济社会发展中的土地资源过度开发、土地资源不合理利用等问题，对土地资源开发利用做出的强制性规定，是主体功能区建设的政策保障，是新时期我国政治治理、政府管理创新的重要标志。 　　 　　二、主体功能区土地政策的功能 　　 　　主体功能区土地政策包含国家意志、政府权力和资源配置两大要义，具有两项重要功能：从体现国家意志、政府权力的角度看，它承担着丰富和完善我国土地制度和土地法律的功能；从体现资源配置的角度看，它是国家宏观调控的重要工具。 　　 　　(一)丰富和完善我国土地制度和土地法律 　　在我国，土地法律和土地政策都是规范土地开发利用行为的工具。土地政策一般都是针对现实的土地问题而出台的．当现实的土地问题发生变化时，就需要通过法定程序变更土地政策。从这个角度讲，土地政策具有应急性，也因此具有多变性。土地法律主要是解决一般性、普适性的土地问题，土地法律的变更具有比土地政策变更更加严格的法律程序，它具有相对稳定性。据此，推进形成主体功能区的土地政策是政府在既有的土地制