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京津冀区域重污染天气应急管理问题的研究 　　摘要：现阶段，我国区域重污染天气频发，应急管理任务非常繁重，如何有效率地启动应急协同预案、运行应急联动机制，是当前亟需着力研究的问题。本文基于“一案三制”的视角，分析了京津冀在协同应对重污染天气中存在的突出问题，认为做好京津冀区域重污染天气的应急管理工作应从促进预案间的协调、构建区域联动的应急管理体制、健全应急管理法制和完善应急管理机制等方面进行努力。 　　关键词：京津冀；重污染天气；应急管理；一案三制 　　中图分类号：D63；X51 　　文献标识码：A 　　文章编号：1009-5381（2016）05-0105-06 　　一、问题的提出 　　近年来，以发生频次高、影响范围广、持续时间长、污染程度重为主要特征的区域重污染天气日益突出，尤其是受制于特殊地理区位和气象条件影响的京津冀地区深受其影响，仅在2015年11月至12月间，就经历了五轮重污染天气的困扰。京津冀地区重污染天气的频繁发生，严重损害了公众的身体健康和社会的正常秩序，如果应急响应不当，将会对政府的声誉和形象产生不良影响。因而，做好京津冀地区重污染天气的应急管理工作，有序推进整体大气污染治理，实现区域经济与生态环境的协调发展，具有重大的现实意义。 　　二、研究框架 　　在长期的应急管理实践中，我国逐步形成了“一案三制”的应急管理体系，即通过制定和完善应急管理预案，建立健全应急管理体制、机制和法制，以提高我国应急处置突发公共事件的能力，稳定社会秩序，保障人民的安全和利益。“一案三制”是基于四个维度的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。[1]“一案三制”应急管理体系的创建与应用，改变了我国在应对突发公共事件时的传统单一的民防模式，逐步走向了更具系统性的现代化应急管理模式。同时，“一案三制”应急管理体系也对我国传统的应急管理的组织、决策和制度进行了集成创新，强化了现有“条条”和“块块”间各类应急资源的协调与整合，构筑了“横向到边、纵向到底”的全覆盖应急管理体系。 　　区域重污染天气作为一种跨域性的突发公共事件，其应急管理具有特殊性和复杂性，需注意区域内各行动主体的应急协作关系，避免规避心理和搭便车行为，降低区域重污染天气应急管理的成本，以提高应急管理效率，实现应急管理政策的高效执行和区域清洁空气的常态供给。现阶段，我国区域重污染天气频发的势头仍没有得到根本改善，应急管理任务依然非常繁重，如何有效率地启动应急协同预案、运行应急联动机制，是亟需研究的问题。本文即从“一案三制”的视角来对京津冀地区重污染天气的应急管理进行分析研究，并对此提出政策建议。 　　三、京津冀区域重污染天气应急管理中存在的问题 　　（一）应急管理预案 　　预案是进行应急管理的前提，科学的预案是确保应急管理活动取得实效的重要保证。然而，由于京津冀三地在重污染天气应急管理预案的制定与修订过程中缺乏沟通，使得应急预案的协调性明显不足。在预案的制定上，京津冀三地均是依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》、《城市大气重污染应急预案编制指南》等，这些法律及规范性文件均是结合本行政区的重污染天气形成、发展等特点自行编制的，相互之间缺乏沟通与协调。在预案的修订上，京津冀三地更是缺乏沟通，北京修订的次数最多，2015年初修订了一次，2016年的预案修订已进行了意见征集，待北京市政府审议通过后即向社会正式发布；天津市于2015年底对预案进行了一次修订，河北省则还未对省级预案进行过修订。 　　地区间重污染天气应急管理预案的制定与修订缺乏沟通，直接造成了预案间框架和内容上的不协调。在预案的框架上，应急预案均是自成体系。《北京市重污染天气应急预案》一共包括空气质量监测与预报、空气重污染预警与分级、空气重污染应急措施、预警发布与解除和组织保障等五部分内容，并用附件的形式重点介绍了重污染天气应急指挥部成员名单与政府各部门职责分工情况；《天津市重污染天气应急预案》则包括总则、组织机构与职责、预警、应急响应、总结评估、应急保障、监督管理和附则等八个部分的内容；《河北省重污染天气应急预案》共包括总则、组织机构与职责、监测与会商、预警、应急响应、监督检查、总结评估、应急保障、预案管理和附则等十个部分的内容。由此可见，各自的应急预案都是自成体系，内容框架上不相对应。由于预案是各自行动的依据，应急响应措施不统一，欲使地区间应急行动相互衔接与配合，可想而知协调难度会非常之大。尽管环境保护部已针对京津冀区域应急管理实践中暴露出的预警不协调问题，发文要求京津冀区域逐步实现重污染天气预警分级标准的统一，