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乡镇治理的模式转换探析 　　摘要：乡镇政府是当前中国最尴尬的政府，它不仅面临着结构残缺、功能失调的尴尬，而且面对着国家定位模糊和社会认同危机等多重困境。通过结构改造和功能转换，建设服务型乡镇政府是其唯一出路。服务型乡镇政府建设作为一种体制创新，是通过渐进稳妥的办法解决现行乡镇体制结构和功能问题的一种可行的改革模式。 　　关键词：乡镇政府；治理模式转换；结构改造；功能转换 　　中图分类号：D67　文献标志码：A　文章编号：1002-7408(2010)05-0018-03 　　 　　尽管近年国家不断加大乡镇改革的力度，但乡镇政府的困境却无法根本缓解；尽管学界已提出多种乡镇改革的方案，但仍“处于各说各话的状态，难以形成基本的共识，无法给乡镇改革提供理论支持”。乡镇困境的根源在于国家对其职能定位和改革方向的模糊界定。乡镇政府的出路在于重新准确定位乡镇政府职能，明晰乡镇改革的方向。并据此改造乡镇政府结构，转换乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府。 　　 　　一、乡镇政府的尴尬 　　 　　自上世纪80年代乡镇体制重建以来，乡镇政府在发展农村经济和维护农村稳定中起了巨大的作用，但也遇到了不少治理难题。乡镇政府既承受着现实运行的巨大压力，又面临着在改革中不知向何处去的困惑，是当代中国最尴尬的一级政府。 　　首先，乡镇政府职能和改革方向界定模糊。从国家对乡镇政府的职能定位看，2004年修改后的地方政府组织法对乡镇政府职能仍基本沿用了改革开放初期的模糊宽泛规定，此规定的明显弊端是简单套用对其他层级政府职能的规定，既无法体现不同层级政府的分工，也无法反映新阶段转变乡镇政府职能的要求，尤其是无法凸显本应作为重点的公共服务和社会管理职能。这种“乡镇政府在定位上的模糊状态，更成为改革难以取得突破的症结所在”。从国家对乡镇改革方向的界定来看，2000年以来国家对乡镇改革的内容主要限于规范乡镇税费，减轻农民负担，增加对农业和农民的扶持方面，既没有根本触及乡镇政府体制，也没有解决乡镇当前困境的长远方案。相反，国家一方面压缩了乡镇的自主空间，削减了乡镇政府的权限，另一方面却没有相应减轻乡镇政府的负担。从改革的结果看，虽然基本实现了“减轻农民负担，制止农村‘三乱’”的近期和浅层目标，但却没实现“增强农业基础地位，促进农村社会稳定”的长远和根本目标。甚至在一定程度上削弱了乡镇政府提供公共服务和社会管理的能力。 　　其次，乡镇政府面临结构残缺困境。这主要表现为两个方面：其一，乡镇政府面临机构臃肿与机构管理权有限的尴尬。一方面，乡镇仍然普遍存在“机构庞大、人员臃肿、党政不分、政企不分、效率低下、官僚主义严重的现象”等问题。但另一方面，乡镇政府的机构管理权却十分有限。在多数乡镇，工作人员“除了正副乡镇长、文书和民政、司法助理等少数几人外，其余人员名义上在乡镇工作，但其人权、财权都由县政府有关部门管理，乡镇政府不好过问。”其二，乡镇政府的财政权与其所担负的职责明显不对称。在税费改革过程中，“农村地方政府受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚”。农村税费改革之后，农业税被彻底废除，三提“五统”被取消，乡镇非规范性收费被禁止，乡镇政府收入锐减。而乡财县管制度的普遍推行，使乡镇本来就很少的收入又被严格控制。另一方面，乡镇政府的支出责任并没有相应减轻，它不但要为辖区经济增长负责，而且要为近年明显加重的公共服务和社会管理的支出任务负责，这加剧了本来就比较严重的乡镇债务问题。 　　再次，乡镇政府普遍存在功能失调问题。这一方面表现为它在经济指标竞争的巨大压力下过多过细地涉足微观经济活动。笔者在苏北乡镇调研时发现，县级政府一般把经济增长的指标细化为几十个具体指标，每季度进行评比，优胜者红旗表扬，落后者不仅黄旗警告，乡镇主要领导还要在全县干部大会上公开检讨。更重要的，乡镇领导的前途命运主要取决于经济指标排名的升降。在这种追求经济高指标的巨大压力之下，乡镇干部只能把绝大部分精力投入到招商引资、投资办厂等微观经济活动中，另一方面，乡镇政府无力发挥应有的公共服务和社会管理功能。在生产服务方面表现为农业技术与信息服务匮乏、农田水利设施建设停滞、金融服务不足、市场监管不到位：在生活服务方面表现为，公共医疗落后、文化娱乐设施稀缺、就业和养老等社会保障投资极少；在社会管理方面表现为投入严重不足，有些乡镇群体事件时有发生，黑社会组织和反动宗教组织活动比较猖獗，社会秩序混乱，治安状况堪忧。 　　最后，社会对乡镇政府产生认同危机。这一方面表现为农民对乡镇及其干部的认同危机。近年来，干群关系紧张已不是农村的个别现象，农民对乡镇干部的批评经常见诸媒体。社会曾流传的“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人。乡里是恶人”的顺口溜，就是农民政治情感的一种写照。对乡镇政府的认同危机