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地方治理视野下中国政府间的关系的研究 　　摘要：中国单一制体制下，地方治理的理论建构和实践发展仍困难重重，当前中国政府间关系的问题现状成为地方治理的最根本制约因素。中国政府间关系在单一制体制下主要呈现出纵向政府间关系的“相悖”与横向政府间关系的“分割”两方面的问题。这种问题现状则根源于固有的政治传统和财政安排――职责同构与分税制，在两者的共同影响下，中国政府间关系变得复杂而问题又难以解决。“开放式协调法”作为欧盟社会的新型治理模式，其软性治理方式“政治命令的软化”和“政策学习的推动”在中国政府间关系的治理实践中具有借鉴意义，其有效性也有待思考。 　　关键词：地方治理；政府间关系；职责同构；分税制；开放式协调法 　　中图分类号：D 035　文献标志码：A　文章编号：1008－3758(2011)02－0134－06 　　 　　一、问题的提出 　　 　　20世纪80年代中期以后，地方治理思想和实践从英国开始，紧接着向其他国家不断延伸，并逐渐发展成为一个遍及全世界大多数国家的全球性运动。地方治理的兴起不是为了追赶或迎合某种理论时尚，也不是为了刻意创造一套标新立异的改革口号，相反，它是在民族国家受到经济全球化冲击，社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下，政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路。孙柏瑛教授认为，地方治理是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。其目的在于：达成以公民发展为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方富有发展活力的新型社会与公共事务管理体系。因此，地方治理遵循“社群共同体”的价值理念和“集体行动”的实践依据，力图打破“单中心”的传统治理模式，寻求“多层次”的治理结构。作为新型的公共事务管理模式，地方治理不仅关注地方政府本身在公共服务供给与管理中的主体作用，更加强调以地方政府为轴心的两种关系维度，即地方政府与私人部门、志愿部门和市民之间的关系以及地方政府与其纵向和横向的政府间关系。 　　地方治理更注重把政府、市场和市民社会等因素整合到一起，在更宽泛的视野下培养更有效的治理力量。然而，中国地方治理的研究不能脱离中国特有的制度环境，中国地方治理的发展首先需要充分的制度供给和健全的体制构建，中央集权的单一制体制以及这一环境下传统的权力配置和运作方式则成为地方治理研究的重中之重。因此，政府间关系是中国地方治理研究的基本切入点。正如孙柏瑛教授所说：“复杂的权力关系调整，纵向和横向的分权方式，中央与地方政府的权力均衡方式，对于地方治理发展空间具有根本性意义，它在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。”。当前中国政府间关系集中表现为中央与地方治理权力的分配、地方政府间权力结构和利益关系以及各地区政府间的竞争博弈。中国政府间关系呈现出的问题现状已经成为影响中国地方治理思想和实践发展的最根本阻碍。 　　 　　二、中国政府间关系的问题现状 　　 　　政府间关系(intergovernmental relations，简称IGR)作为一个学术术语，最早出现在Clyde F.Snider于1937年在《美国政治学评论》上发表的《1935－1936年的乡村和城镇政府》文章中。20世纪60年代以后，美国学者安德森首次从政府公职人员之间的人际关系和人的行为角度对政府间关系进行了界定。在中国，对于政府间关系的含义及范畴存在诸多解释，林尚立、谢庆奎教授认为，政府间关系不仅包括纵向的中央政府与地方政府关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系，还包含以条块关系为基础存在的部门关系。“条块关系”和“部门关系”是中国政府间纵向关系，尤其是中央与地方关系的延伸与具体化。除此，由于中国各层级政府机构和职能设置基本类似，中央与地方政府的关系基本反映了地方各层级政府间的纵向关系特征，所以本文讨论纵向关系时以中央与地方政府间关系为主。因此，本文讨论的中国政府间关系的问题主要从纵向的中央与地方政府间关系和横向的各地区政府间关系展开。 　　1.纵向政府间关系的“相悖” 　　按照地方治理的多中心治理结构要求，中央与地方政府的应然状态是平等与合作的关系。数年前，英国布莱尔政府就强调，政府之间应该实行权力分享而不是权力分割，地方政府的主要角色是治理地方而非执行中央政策，中央与地方以及地方政府之间应建立“伙伴关系”，而不是建立纵向的行政隶属关系。然而，中国纵向政府间关系在放权让利改革后则呈现出一种应然与实然的“相悖状态”。一面是中央的行政命令、政绩要求与地方的“附庸”、“无能”，而另一面是中央控制能力的削弱与“发展型地方主义”的繁殖。自上而