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城乡一体化视角下宅基地退出中农民权益保护问题的研究 　　[摘要]随着城乡一体化进程加速，城乡用地矛盾日益凸显，农民退出宅基地是缓解城乡用地矛盾的关键。但是在具体实践操作中，农民退出宅基地时的权益没有得到良好的保障，本文以全国农村改革试验区――温州市为例，重点分析温州在宅基地退出方面实践经验。为保护失地农民的权益保护提供经验借鉴。本文指出问题归根到底在于宅基地用益物权不完整以及退出机制缺失，建议完善宅基地用益物权、建立激励与约束机制并存为核心的宅基地退出机制。 　　[关键词]城乡一体化；宅基地退出；农民权益保护 　　一、引言 　　有调查数据显示，伴随着城乡一体化进程加速，大量农村劳动力向城镇迁移，造成了农村空心化，但是农村建设用地却没有减少，反而逐年增加。农民进城，城市就要扩张，城市建设要占地，农村占用建设用地也没有减少，导致土地未能集约节约利用，城乡用地矛盾日益凸显。国土部为了解决农村土地利用效率低下与城市建设用地不足等凸出矛盾，出台了“城乡建设用地增减挂钩”为中心的土地整治政策。农村集体建设用地主要组成部分是宅基地，因此，农民退出宅基地是“城乡建设用地增减挂钩”政策运行成功的关键，也是实现城乡一体化发展的重要举措。 　　一些地区率先开展了宅基地退出试点工作，并形成了一定的地方经验，如浙江嘉兴的“两分量换”、四川温江的“双放弃”、天滓的“宅基地换房”、上海松江的“宅基地置换”模式。这些模式对于解决农村建设用地利用效率低下问题起到了一定的作用，为城乡一体化发展腾出了更多的城市建设用地。但是在具体实践操作中，农民退出宅基地时的权益没有得到良好的保障，出现了赶农民上楼、补偿标准低下、利益分配不合理等农民权益受损问题。我国的宅基地具有社会福利性质，具有中国特色的“社会保障”功能。绝大部分农民视宅基地为其防范生存风险的最后一道屏障。如果宅基地退出过程中，农民权益没有得到有效保护，必将会引起激烈的社会矛盾，影响城乡一体化的进程。究其农民权益受损根源，在于宅基地用益物权没有得到有效实现和退出机制缺失。 　　在城镇化和工业化造成的农村空心化背景下，如何让农民退出宅基地就成为了一个举国上下关注的焦点话题。2011年底，温州被确认为全国农村改革试验区，承担着“农村产权制度改革”试验项目，在农村宅基地和农房抵押、担保、转让等方面做了积极的探索，积累了一定的经验。本文将重点关注温州在宅基地退出方面实践经验，为保护失地农民的权益提供经验借鉴。 　　二、温州宅基地利用现状概述 　　随着城市化和工业化的进程，“空心村”现象日趋严重，越来越多的农房被闲置。中国科学院地理科学与资源研究所2012年3月发布的一份报告称，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地十八分之一，目前中国农村宅基地15%是闲置的，浙江省部分?r村宅基地闲置率甚至高达60%，温州的情况也不容乐观，温州农村宅基地建设，整个村庄缺少统一规划，管理相对较自由，未经审批造成村民之间的土地界限模糊，夹杂着诸多历史遗留问题。提高土地利用率的巨大空间应以农村闲置宅基地的整理为突破口。温州农村宅基地利用现状有： 　　一是宅基地使用权确权登记发证率不高。土地确权登记也是作为判定违法占用（超占）土地，土地权属证明、土地资源管理的基本行政措施之一。全市11个县（市、区）在2016年9月底全部实施不动产统一登记，完成省级目标任务。从数据表面分析，虽然温州市的确权登记发证率已较高，但仍有十多万的宅基地未进行确权登记发证，这些未进行登记发证的，主要集中在一些偏远、零散的小山村，这些山村由于道路等基础设施条件太差，依靠行政部门组织的专项地籍调查难以实现全覆盖，并且仍有部分农户自身物权意识不强，缺乏主动申请宅基地使用权登记的意识，给宅基地的统筹管理、规划布局带来教导的障碍，而隐藏于这些表面登记数据之下的更大的问题是这些办理了农村宅基地使用权初始登记的农户在宅基地调剂、灭失之后，并不会及时或者根本不到国土资源管理部门办理后续的变更、注销登记，这也加大了农村宅基地使用权确权的难度，同时也对宅基地使用权数据的现势性造成了一定影响，加大了农村宅基地使用权退出的难度。 　　二是“无宅”和“一户多宅”现象并存。据温州市2014年5月份的宅基地使用权调查结果显示，“无宅”户占有5.81%，“一户多宅”户占有9.62%，一方面，虽然关于宅基地保障、宅基地面积使用标准、宅基地用地审批程序等方面都有明确规定，但由于土地资源稀缺，在新增建设用地指标分配过程中集体经济组织往往以发展村集体经济、建设公共服务项目为主，将大部分甚至全部的新增建设用地指标分配给这些建设项目使用，而分配给村民建造住宅的则少之又少，并且在新增建设用地指标分配的过程中往往也存在不少权力寻租的现象，弱势群体的合法权益难以保障，