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十三五时期通用航空法律制度的改革方向及完善建议 　　一、“十三五”前通用航空法律制度发展的不足 　　一段时期以来，与运输航空相比，中国的通用航空发展陷入了尴尬境地。一方面，截至2015年底，我国航空运输总周转量已经连续11年稳居世界第二，与民航业最发达的美国比，客运量和机队规模分别占美国的1/2和1/3；但另一方面，通用航空飞行小时和机队规模仅为美国的1/30和1/100，差距巨大。甚至与巴西等同为发展中国家相比，也明显落后，例如作为通用航空业发展基础的通用机场，我国仅为巴西的八分之一。如下图： 　　造成这种局面的原因很多，如空域无法有效使用、通用机场严重不足、专业技术人员（飞行员）严重短缺等，但法律制度上的不健全及法律环境的不完善也严重制约了我国通用航空产业的发展，主要表现在以下几个方面： 　　1、立法的理念仍以严管为主放松为辅，导致低空资源的极大浪费。例如，在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》及实际操作中，报告空域所占比例很小且未连接成片，绝大多数飞行活动还需要按管制空域报批，低空空域按照1000米划设，而非国际惯例3000米等。 　　2、立法较为粗放，数量较少导致盲点众多。例如，民航总局颁布的现行有效的民用航空规章中，绝大部分为运输航空规章，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。 　　3、立法严重滞后，重要的法律多年未进行全面修改。例如《民用航空法》1996年3月施行，至今已有20年历史。而《通用航空飞行管制条例》于2003年5月施行，至今已有13年历史。以上两部通用航空最重要的法律规范期间随经几次修改，但均未涉及全面梳理，无法满足这20年来经济社会的巨大发展。 　　4、立法套用运输航空的规章标准，很大程度上增加了通航企业建立及运营的制度成本。例如：《通用航空企业审批管理规定》（已失效）规定了最低注册资本（实缴）、具有飞行器、空地勤人员基础设施等花费较高的项目，而且审批手续分级等极为繁琐，导致企业前期投入成本畸高，变相抬高了企业的入行门槛。 　　5、缺乏政策性指引文件，导致市场发展政策依据不足，市场培育乏力，民间活力无法激发。众所周知，通航产业具有高风险、不确定性强、投入周期长等特征，无法完全由市场自由调节，需要政府的有效干预。考虑到我国特有的经济发展模式，通航产业需要政府用政策来推动制度改革，促进企业创新，吸引高水平人才。鼓励新产品的使用、创造市场，从供给侧的源头拉动行业发展。 　　二、“十三五”开局通用航空政策的重大变化 　　十三五以来，国家对通用航空的重视程度空前加强。2016年5月13日，国办印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，这是建国以来国务院出台的第一个促进通用航空业发展的政策性文件，明确了未来五年我国通用航空业发展的总体思路和主要任务，也是“十三五”时期指导我国通用航空改革发展的纲领性文件。 　　“意见”从五大方面对通用航空业的发展作出了部署：一是培育通用航空市场、二是加快通用机场建设、三是促进产业转型升级、四是扩大低空空域开放、五是强化全程安全监管。 　　2016年8月8日，中国民用航空局起草了《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿，向社会公开征求意见。本次对民用航空法的“大修”，认真总结民航法实施二十年来的实践，借鉴和吸收国内外民航立法及民航国际公约的新成果，突出强化航空安全监管和消费者权益保护，以保障民用航空活动安全有序发展、维护民用航空活动当事人各方权益、促进民用航空事业发展为目的，完善行业依法治理的制度基础，为建设民航强国提供有力的法治保障。 　　其中，本次修订删除了通航定义中的列举内容，明确了国家鼓励和支持通航发展的原则（第一百四十五条），明确中华人民共和国公民为民用航空器国籍登记主体（第七条），完善通航申请条件（第一百四十六条），为通航发展创造环境。此外，注意区别运输机场与通用机场，在具体管理制度上充分考虑通航特点，为通航发展留出空间（第五十三条、第六十二条、第六十三条、第二百一十三条）。 　　三、“十三五”期间通用航空法律制度改革方向及完善 　　针对国内通用航空的发展情况，结合近期出台的相关政策及法律修订意见，笔者提出“十三五”期间通用航空法律制度改革方向及完善的建议如下： 　　1、以通用航空再定义及民用航空法修改为契机，推动《中华人民共和国通用航空法》立法。 　　长期以来，对通用航空的定义，各方存在一定争议。国际民用航空组织（ICAO）对所有的民用航空运营划分了三类，商业航空、航空作业和通用航空。修订前的民用航空法对通用航空采用列举式定义：通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文