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地方立法后评估制度化的探讨 　　引言 　　按照我国学者的理解，地方立法后评估，一般是指在地方性法规、规章颁布实施一段时间后，结合其实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的地方性法规、规章所进行的评价，从而为地方性法规或规章的立、改、废提供依据的制度[1]。在西方，各国从上个世纪中后期广泛开展了以考察法律效果为内容的立法后评估实践。例如，美国克林顿总统于1995年颁发了第12866号令，规定联邦政府重要的规章，必须进行立法的成本效益评估，以减少不必要的行政管制；德国内政部于2001年正式编写了《立法效果评估手册》，以推广立法效果的评估方法[2]。在我国中央立法层面，立法后评估的制度规范首先出现在行政许可法中。该法第二十条规定：“行政许可的设定机关应定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”之后，各地人大开展了立法后评估的尝试。广东省人大常委会于2010年拉开了立法后评估的大幕，《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》成为“回头看立法”的首个现实样本。这意味着立法后评估制度成为广东省人大工作的一项重点。从整体上说，立法后评估在我国仍是一个新生事物，对于其所涉及的评估目标、评估主体、评估对象以及评估程序和方法等基本问题还处于探索性阶段，因而有进一步探讨的必要。 　　地方立法后评估的价值目标 　　立法质量是整个国家法治实践的一个重要乃至中心问题。一方面，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”；另一方面，立法如果“品质低劣，导致动辄修法、废法，法的安定性将难以维持”[3]。因此，在我国有关地方立法后评估的法律文本与制度操作中，也往往将提高立法质量作为立法后评估最重要的价值目标。例如，《西安市政府规章立法后评估办法》第一条明确规定，“为了进一步提高市人民政府立法质量，促进经济社会发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。”但以逻辑学的视角观之，“立法质量”只是一个涵盖性概念，其内涵与外延并不具有确定性，可以分别从可行性、科学性、协调性和技术性等方面进行考量。当某一法律规范不合理分配权利和义务，与社会主导价值取向相悖时，我们可以说它质量不高；当某一法律规范不符合当地实际状况，超越社会关系的承受程度，我们可以说它质量不高；当某一法律规范与其他法律规范之间存在冲突和不协调时，我们也可以说它质量不高……在美国，立法后质量评估曾经侧重的是成本与效益的关系。“所制定的规章必须能够得到最大的经济效益，如果花钱较少的方案可供选择，而行政机关没有选择时必须说明理由。”[4]据此，笔者认为，立法后评估尤其是地方性立法后评估制度的构建应当解决“立法质量”的外延，即主要评估的是地方性法规、规章与实际的一致性，还是成本效益抑或其他。当然，基于地方性法规、规章所涉领域的不同，其基本价值取向也应当有所差别。具体说来，笔者倾向于在食品药品安全标准等问题上适宜于风险和产品危害分析评估；在一般行政管制领域侧重于必要性评估；在基础设施、公共福利等领域则采用可行性评估更合适；等等。当然，在某些领域也可采用综合评估。例如，针对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》所实施的评估就是典型的综合性评估。广东省人大常委会副秘书长、法制委员会主任委员金正佳对此的评价正好说明了这一点。他指出，“立法后评估，让我们回头看看，立法是否取得预期效果，是否符合科学立法、民主立法的原则。此外，立法后评估也可以检查法规贯彻实施过程中，实施得如何？是不是良法？如果是良法，是否发挥了良好的效果和作用？” 　　地方立法后评估的主体 　　主体是地方立法后评估的实际承担者，而非指评估权的归属者。因为立法评估是立法活动的一项内容，评估权理应只能属于具有法定立法权的主体，但在这一前提下，具体的承担者却可以与评估权归属主体适当分离，即由一定的立法机关将评估具体活动委托给其他主体去实际操作。从实际操作情况来看，基本采用的是各种立法机关为主体的自我评估模式。例如，上海市对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的评估主体是上海市人大法制委、常委会法工委；广东省的立法后评估主体也是以省人大常委会为主导的。 　　在笔者看来，在立法评估问题上可以探索其他模式，如在人大常委会或者政府法制部门的指导下，将评估委托给科研院所或者政协等机