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最后的安全网中国城市居民最低生活保障制度的框架 【 作 者】唐钧 【作者简介】作者唐钧1948年生民政部社会福利与社会进步研究所副研究员。 【内容提要】本文认为鉴于城镇居民的贫困问题日趋突出及传统社会救助制度的缺陷在改革攻坚阶段建立和完善城市居民最低生活保障制度已迫在眉睫。为此作者在回顾这一制度初建情况的基础上提出了建立中国城市居民最低生活保障制度的框架。 【 正 文】 以市场为取向的经济体制改革使我国的经济得到了突飞猛进的发展取得了举世瞩目的成就。另一方面随着经济体制转轨和社会转型也产生了一些社会问题城镇居民的贫困问题就是其中之一。而且随着企业改革的不断深化、技术进步和经济结构调整这一问题还会越来越突出。正因为如此中共十五大提出要实行保障城镇困难居民基本生活的政策。这一政策在制度上的一个反映即是建立城市居民最低生活保障制度。本文将围绕这一制度展开讨论。 一、建立城市居民最低生活保障制度的必要性 一近年来城镇居民贫困人口增加 随着城市改革的推进我国城镇贫困人口有增加的趋势因此90年代初 社会学界就提出了城镇居民中的新贫困问题 The newproblems of poverty和贫困边缘问题Near poor。1993年以来城镇居民的贫困问题愈加突出已逐渐成为社会关注的热点。城镇居民贫困表现为两种趋势一是人群规模不断扩大二是困难程度逐年增加。 单就前者而言 据国家统计局城调总队课题组的调查测算1995年我国城镇贫困居民占全部城镇非农业居民人口的比例为8.6 约为2428万人全国城镇贫困户约为659万户占全部非农业户的7.6。即使只按绝对贫困的标准推算全国城镇贫困人口和家庭也已分别达到1242万人和332.9万户《中国信息报》。 在今后的一段时间里城市居民的贫困问题会更形突出。那么什么是造成城镇居民贫困的原因呢 首先是企业困难职工剧增。当前企业职工已成为城镇贫困群体的主体其数量逐年增加而国有工业企业则是困难职工的主要载体。据《1997年社会蓝皮书》披露1996年国有工业企业效益持续下滑步入总体亏损状态1996年一季度全国城市破产、双停企业已达4.6 万家涉及职工754万人停、减发工资的有469万人。企业不景气也影响了离退休人员的收入在双停企业中有150 多万离退休人员已经减发和不发退休金。在困难较大的地区被拖欠工资的职工和离退休人员已占总数的1015。同时由于经济结构调整力度加大企业失业机制初步启动隐性失业显性化失业人员数量增加较快1996年失业率达3.1失业人员达580万人。 其次近几年物价连续大幅度上涨使城镇低收入家庭难以承受从而扩大了城镇贫困群体的规模。中国社会科学院朱庆芳研究员指出我国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.11994年上涨25.01995年上涨16.81996年的涨幅虽下降到9.3 但这是在高价位上的涨幅总计4年中共上涨85.3平均每年上涨18。 这表明1992年的100元到1996年就只值56元了。其中 与居民生活最密切相关的食品类4年来涨幅高达110。据《1997年社会蓝皮书》披露物价上涨已使大中城市40的居民生活费收入降低有的城市减收户高达65。 二传统社会救济制度的缺陷 建国以来我们即建立了社会救济制度。在当时的计划经济体制下我们以低收入为前提实现了城镇人口的高就业而高就业又与大包大揽的保险福利制度相联系。所以社会救济只是对极少数保险福利制度漏出的人而言的今天看来它至少有以下几个方面的缺陷 1.救济对象有限 长期以来我国的城市社会救济对象受到三无无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源条件的限制人数极为有限。在实行最低生活保障制度之前的1992年全国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人占城镇人口的比重只有0.06。不合理的限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为三不管对象其困难程度甚至远远超过接受民政部门救济的对象。 2.救济标准过低 我国的社会救济标准过低1992年用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元救济对象人均月救济金额为38元仅为当年城镇居民人均生活费收入的25还不到当年城镇居民人均食品支出的13。 3.救济经费严重不足 救济标准过低的直接原因是救济经费不足。1992年全国城镇社会救济费用包括临时救济总共只有1.2亿元 仅占当年国内生产总值的0.005不到国家财政收入的0.03〔1〕。显然这一体制已远不能适应今天的需要。 三建立城市居民最低生活保障制度的必要性 1.建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要 当前我国的经济体制改革已进入攻坚阶段在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面改革力度的加大都会触及到城市居民的切身利益。建立最低生活保障制度是为了缓解由此引发的社会矛盾和社会问题包括企业破产和停产、半停产工人失业和下岗物价上涨过快