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天津城乡一体化建设中宅基地换房的模式探析 　　摘要：宅基地换房模式为天津城乡一体化建设作出了新的探索。从法律实质来看，宅基地换房其实就是一种变相的房地产征收，但与一般征收和建设用地流转都有所不同。从运行实践来看，宅基地换房存在较为复杂的法律关系，同时在土地和资金等疑难问题上进行了较有成效的制度设计。宅基地换房模式对天津小城镇建设起到了积极作用，但亦存在制度突破等方面的局限和不足。 　　关键词：宅基地换房，天津，城乡一体化建设，集体建设用地 　　中图分类号：F301.2 文献标识码：A 　　文章编号：1001-9138-（2015）06-0053-60 收稿日期：2015-04-30 　　《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，允许天津市从滨海新区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施，重点突破与整体创新相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克面上共性难题相结合，支持天津滨海新区进行土地管理改革。在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度，开展农村集体建设用地流转及土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等方面的改革试验。随着滨海新区的发展，天津近郊的土地级差效应将更加明显，天津近郊的经济结构已经发生了很大的变化，大量农民已脱离农业生产，开始转向工业和服务业就业，对土地的依赖减弱。在这种大背景下，天津市结合自己的实际情况制定了宅基地换房工程中的宅基地置换、农村集体建设用地流转和土地收益分配制度。 　　近年来，天津市连续开展了两批“宅基地换房”试点，涉及129个村庄。天津市宅基地换房第一批“三镇两村”试点（包括东丽区华明镇、津南区小站镇、武清区大良镇、武清区后浦棒村和南北辛庄村）和第二批“九镇三村”试点（津南区葛沽镇、八里台镇，西青区张家窝镇，北辰区双街镇，汉沽区茶淀镇，宝坻区马家店庄镇，静海县团泊镇，宁河县芦台镇，蓟县洇溜镇、毛家峪村、田家峪村和玉石庄村），这些都为天津宅基地换房法律制度完善提供了重要的实践经验，为小城镇建设做出了新的探索。 　　1 宅基地换房的法律实质及特征 　　1.1 宅基地换房的法律实质是一种变相的房地产征收 　　天津开展宅基地换房的法律、政策依据，主要体现在天津市发改委研究小组的《城乡统筹发展的新探索――实施以宅基地换房的办法推进小城镇和新农村建设的研究》、《关于示范小城镇建设融资问题的研究》、《关于在全市开展以宅基地换房的办法进行示范小城镇建设试点工作的意见》等有关宅基地换房的文件中。 　　从上述文件中我们可以看出，天津所采取的宅基地换房模式的核心内容是：在国家现行政策框架内，农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地（包括村庄集体建设用地）进行整理复耕，实现占补平衡。即在不减少耕地的前提下，通过农民宅基地整理，建设现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。从法律关系的变动角度来讲，大致为：由农民自愿申请将宅基地的使用权交回村集体组织以换取房屋，集体组织将其整理复耕后交给国家，国家根据获得的集体土地面积补偿一定面积的房屋给集体组织，集体组织再将这些房屋在集体成员之间分配。 　　由此可见，宅基地换房实际上是国家以小城镇新建住房为主要补偿条件，获得集体建设用地所有权的一种模式，从其法律实质来看，是一种变相的房地产征收。在该法律关系中，国家和集体组织是征收方和被征收方，农民作为集体组织成员并不是该法律关系的主体，因为其对宅基地的权利仅为使用权而非所有权。 　　1.2 宅基地换房与征收和流转相比的法律特征 　　1.2.1 与征收相比的法律特征 　　宅基地换房的实质是一种变相的房地产征收。之所以说是“变相”的征收，是因为其与一般征收相比，具有自身的特点。 　　第一，农用地承包责任制不变。建设示范小城镇，农民集中居住后，作为农村基本制度的家庭联产承包责任制并没有改变，征收的对象只包括宅基地在内的村庄建设用地，不含农业用地。宅基地换房模式保留了原有耕地等的所有权和使用权归属，集体组织成员与集体组织就农用地的承包经营关系不变，农民对土地承包经营的合法权益仍受到法律保护。 　　第二，以小城镇住房补偿为主，而非主要以货币为补偿。一般征地有两种补偿模式，即货币补偿和住房补偿，通常情况下以货币补偿为主。而宅基地换房模式为了充分保障农民的利益、保证农民的安身立命之本、提高农民的居住条件，选择了以住房补偿为主。 　　第三，充分尊重农民自愿。天津建设示范小城镇，所遵循的原则就是坚持以人为本、充分尊重农民的意愿、广泛征求群众意见，以“一切为了农民，一切依靠农民”为工作思路。尊重农民自愿，对于不愿意搬迁