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外来人口聚集地区公共服务支出的研究 　　摘要：（中）摘要中国的人口流动给地方政府的公共服务支出带来了影响，辨别这种影响的重要依据之一是在户籍的身份甄别作用下，公共服务支出水平的变化。在广东的外来人口聚集地，非本地户籍常住人口的增加，会降低当地教育、社会保障这些以户籍为分配依据的公共服务支出的水平；而外来人口的增加并不一定会直接影响那些不以户籍筛选使用者的公共服务的支出水平，且这些支出通常能够获得转移支付的支持。 　　关键词：（中）关键词外来人口；户籍区隔；公共服务 　　中图分类号：（中）中图分类号C92421文献标识码：A文章编号：1000-4149（2013）05-0056-07 　　收稿日期：（中）收稿日期2012-11-30；修订日期：（中）修回日期2013-06-20 　　作者简介：（中）作者简介江依妮（1983-），女，江西黎川人，管理学博士，广东省委党校（广东行政学院）省情研究中心副教授。研究方向：公共财政与地方治理。 　　正文改革开放以来，我国一直处于快速城市化时期。曾经“画地为牢”的户籍制度已经阻挡不了大规模的人口流动。特别是经济发达的沿海省份，吸纳了大量的农村剩余劳动力。国家统计局数据显示，截至2011年，中国常住人口城市化率超过50%，中国居住在城市里的人首次超过居住在农村的人。然而，值得注意的是，户籍人口城市化率约为33%，这意味着约有近182亿城镇常住人口没有当地户籍——他们主要是在城市里谋生的农民工[1]。随着经济的发展，广东省在成为“财富的洼地”的同时，也成为了“人口积聚的洼地”。1982年广东暂住人口不足50万人，2010年已有外来人口超过3000万人，居全国各省份之首。人口流动下的新格局给地方政府的社会管理提出了新的问题。 　　党的十八大报告指出，要完善和创新流动人口和特殊人群的管理服务，改进政府提供公共服务的方式，加强基层建设管理和服务体系建设；《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》也明确提出要做好流动人口的服务管理工作。外来人口主要聚集地广东等经济发达省份，更是面临着将流动人口纳入社会服务、实现同城同待遇的突出挑战。由此，我们不得不思考：在户籍仍旧成为公平享受社会福利重要门槛的制度现状下，人口流动对地方财政支出带来了怎样的影响？换言之，地方政府的公共服务支出，是否会因其管辖地区内非户籍人口规模的不同而不同？ 　　一级标题一、问题的提出：户籍壁垒下的人口流动与公共支出 　　中国的快速城市化进程中的一个突出特点就是，从“城乡二元结构”进一步衍生出“城市二元结构”。城乡之间由于户籍等因素形成的藩篱长久存在，与此同时，大量城市外来务工者并未融入成为真正的“城市人”[2]。户籍，已经成为区分同一居住地居民享受某些公共服务的重要条件。中国的户籍制度，从它产生开始就因各种福利权益的附加，成为制约人口迁徙的工具，是“一种限制人口流动、限制大多数农村人口获及政府提供的服务的权力体制” [3]。它除了具有传统意义上识别公民身份、亲属关系、法定住址等人口管理的基本功能之外，一直是作为一种“身份甄别”机制而存在的，以便于政府实行差别性的公共产品分配需要[4]。户籍区隔同美国的种族隔离有类似之处，它们被认为是一种“社会屏蔽”行为，严格控制各种身份之间的差别和转换，将获得某种资源和社会可能性限定在具备某种资格的小群体内部，即将一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外[5]。 　　中国的这种户籍区隔，使得中国地方政府公共产品的提供，异于西方传统的公共产品供给原理。蒂波特（Tiebout）指出只要有足够多的提供不同数量公共产品的社区，其给定的税赋和地方公共产品（局限于空间）的组合，通过人们在这些社区间的自由迁徙可以实现他们的公共产品偏好[6]。对公民个体而言，他们会向那些提供与其支付能力相称的公共产品的社区聚集， 同一居住地的公民可以公平地享有当地政府提供的所有公共产品与服务[7]。在中国，户籍的强制区分，使得人口流动与公共产品供给之间的理想关系产生了缺口。地方政府并非完全依据辖区的实际居住人口来提供公共服务，很多是以户籍来区分。户籍人口和外来人口，在同一城市创造GDP，缴纳同等的税费，但并不能获得同等的公共服务。换言之，地方政府的公共产品供给水平，并不是与居民的支付能力和支付意愿同价对等的。那么，在户籍钳制下的流动人口，是否会影响地方政府的公共服务支出呢？户籍制度的甄别工具作用，通过哪些公共服务如何发挥作用？不同公共服务支出的主要资金来源是什么？ 　　有研究表明，地方政府运用户籍制度控制人口流动，保护经济发展以及降低支出成本的动机广泛存在[8]。虽然户籍制度控制人口流动的功能，随着中国市场化和分权化改革对资本、技术、劳动力、税收的需求而弱化[9]，但财政分权和经济激励却强化了户籍