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宁波实践农民住房财产权抵押问题的研究 　　摘要：农民住房财产权抵押是目前我国进行土地制度改革重要试点之一。早在2009年，宁波市就开始了农民住房财产权抵押的地方实践，因此宁波实践经验的总结与分析对于现在的改革试点具有重要指导意义。立足于宁波的改革实践，通过访谈和问卷调查掌握宁波农民住房财产权抵押的实施情况，对农民住房财产权抵押实施中存在困境进行分析，而后提出相应的对策建议，为改革的深化提供理论依据。 　　关键词：农民住房，财产权抵押，宅基地退出，宁波市 　　中图分类号：F293 文献标识码：A 　　文章编号：1001-9138-（2017）09-0003-08 收稿日期：2017-07-25 　　2009年，宁波市率先开展了“两权一房”抵押贷款，又于2011年推出了“集体土地房屋拆迁补偿权益”（俗称“房票”）质押贷款，为辖区内农民提供了较为完善的融资渠道。然而，在试点推行若干年后，进一步的改革并没有推开。实施过程遇到的问题有待于梳理、总结，并做深层次的理论分析。现阶段对于宁波市农民住房财产权抵押贷款实践的回顾和理论反思显得尤为必要和紧迫。 　　本文基于对宁波市江北区农民住房财产权抵押贷款的实际情况，将对农民住房财产权抵押贷款实践困境与法律困境进行阐述，进而提出突破路径，以期为深化农村土地制度改革提供理论参考和决策支持。 　　1 农民住房财产权抵押的再认识 　　当前学界对农民住房财产权抵押做法存在??议，主要观点大致区分为市场化抵押说、禁止抵押说和限制性抵押说。主张禁止抵押学者在阐述理由时更多地表现出了各种担心。孟勤国教授是主张禁止抵押学者的代表，他认为宅基地的核心价值在于对农民基本生存条件的保障，确认宅基地使用权的用益物权属性并不等同于宅基地使用权的市场化，对宅基地抵押的禁止有利于防止强势群体侵占弱势群体（农民）的利益，有利于农村社会的和谐稳定（孟勤国，2009）。但是大部分学者赞同宅基地使用权抵押，黄宗智先生的研究结论与孟勤国教授的刚好相反，他认为宅基地使用权的流转并不会导致农民流离失所。 　　不仅如此，赞同宅基地使用权抵押的学者们还从多个角度阐述了宅基地使用权抵押的必要性，认为宅基地使用权抵押是城乡一体化发展的内在要求，是农村金融快速发展的迫切需要，是消除宅基地隐形交易的客观需要。宅基地使用权的自由流转不仅是物权平等保护原则的应有之义，是遵循房地一体主义原则的必然要求，也是制度变迁的必然结果。而作为中间派的学者则提出应当限制抵押流转，这一观点的提出主要是基于目前大量城市人口有占有农村土地趋势的判断，进而提出应该只允许部分宅基地有条件地转让。 　　尽管学者们仍在对宅基地是否可以抵押进行争论，实践中农民对于住房抵押政策的盼望却是一致的。 　　由于农户生产经营的特殊性而缺乏有效抵（质）押物，金融机构在为农民提供信贷服务时就很难获取担保（李丽珍等，2013）。担保难，而且农业信贷资金规模小，由此造成贷款难，进而成为制约农村经济发展的重要因素之一。然而，在农民生产过程中，资金短缺的情况时有发生，农民对于住房财产权抵押的愿望十分强烈。调研发现，受访农户93.6%有将宅基地和房屋作为抵押担保物向银行或者他人进行借贷的愿望（吕军书，2014）。 　　基于农民的强烈需求，我国部分地区已经开展了农民住房财产权抵押。由于对农村宅基地使用权处置方式的不同，农民住房财产权抵押可以分为三个不同类型：第一，变更宅基地土地属性，使其能够成为法律接受的抵押承载模式；第二，引入银行等金融担保机构开展宅基地使用权抵押的担保模式；第三，设定农房抵押，实现宅基地使用权随房抵押模式。 　　2 宁波市江北区农民住房财产权抵押实践 　　宁波市江北区位于宁波市区西北部，总面积208.7km2，辖7个街道、1个镇（慈城镇）、35个社区、110个村委会。2013年末，江北区户籍人口241802人，其中农业人口82279人。随着工业化、城市化的推进，江北城区面积已由2005年的7.9km2扩大到近30km2。原来的近郊村已成了名副其实的“都市里的村庄”。农民在现代农业生产中需要一定的资金支持。2009年4月15日，宁波市区信用联社作为以服务“三农”和中小企业为经营宗旨的农村地方性金融机构，积极破解农村融资难题，拓宽农村贷款担保物范围，与政府合作打包推出了股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农民住房抵押贷款（简称“两权一房”抵（质）押贷款），以捆绑式推出开创了全国先河，为促进农民创业增收，推进城乡一体化综合配套改革迈出了实质性的步伐。 　　2.1 农民住房财产权抵押的制度设计 　　2.1.1 建立政策体系 　　在大量的调研论证和小范围试点基础上，宁波市区信用联社与江北区政府及主要相关职能部门先后出台了《关于开展江北区农村“两权一