境外非政府组织在华活动管理的模式问题初探.doc

境外非政府组织在华活动管理的模式问题初探 　　摘 要：通过对我国对境外非政府组织管理模式的梳理，通过与俄罗斯模式对比，找出我国现行管理模式的缺陷，并提出改进对策。 　　关键词：境外非政府组织 管理模式 　　一、境外非政府组织在华活动的法律依据 　　1.法律：《公益事业捐赠法》； 　　2.法规：《会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《外国商会管理暂行规定》等； 　　3.部门规章：《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构》、《代表机构登记办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》等； 　　4.地方法规：《西藏自治区接受境外非政府组织和个人赠款援助项目管理暂行办法》、《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》、《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》是我国首个境外非政府组织管理服务的地方性规定、《临夏回族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理暂行规定》、《四川省有关组织和个人与境外非政府组织合作事项管理暂行办法的通知》。 　　二、我国对境外非政府组织的管理模式--双重管理 　　（一）双重管理体制 　　由登记管理机关和业务主管单位来进行双重审核、双重负责、双重管理。 　　民政部负责全国范围内的NGO的设立审批、登记注册、活动监督、年度检查、资格注销等事项。地方各级民政部门在民政部的授权下，具体负责各自辖区内的NGO的管理工作。 　　业务主管部门负责审核NGO是否具备设立和登记的条件，并负责监督NGO的日常活动。但是，现行法律法规未明确哪些部门担任NGO业务主管单位、各类NGO的主管单位的类型以及申请的程序。 　　（二）迎合双重管理体制地方政府的做法 　　甘孜实行项目备案制，西藏和临夏则实行项目审批。四川仅规定了项目备案制，要求与境外非政府组织开展合作项目或接受援助需要向外事部门办理备案。云南的备案制度最为全面和详细，其主要创新是采用身份备案和项目备案的双备案制：一方面，要求进入本省活动的境外非政府组织必须在省民政厅进行身份备案，获得身份备案的境外非政府组织，按照其业务主管单位批准的年度工作计划在本省开展活动；另一方面，要求所有境外非政府组织与本省有关组织开展合作事项必须在省外办进行项目备案。 　　（三）双重管理体制的缺陷--以云南为例 　　1.境外非政府组织基本立法的缺失，业务主管单位与备案机关职责不清晰。 　　2.境外非政府组织很难找到合适的业务主管单位挂靠难。 　　3.单一领域的业务主管部门难以应对境外非政府组织在实践中开展的项目。 　　4.无法从根本上赋予境外非政府组织合法身份。 　　5.双重管理机制使精力主要消耗在准入机制这一过程，后续监管乏力。 　　6.税收待遇的规定有待于进一步调整和完善。 　　7.非政府组织成员的权利义务缺乏明确规定。 　　三、俄罗斯NGO管理实例--双重负责、分级登记 　　（一）完善的法律机制 　　1.《俄罗斯社会联合组织法》（1995年）对国际非政府组织的合法性身份进行严格认定。 　　2.《俄罗斯慈善活动和慈善组织法》（1995年）从法律上肯定了外国资金可以成为本土非政府组织的资金来源。 　　3.《俄罗斯非商业组织法》（1996年）开始要求非政府组织公开收入来源、人员组成、活动具体信息等资料。 　　4.《俄罗斯非政府组织法》（2006年）规定了在俄注册的外国非政府组织必须向俄方说明所从事活动的内容，通报资金来源、用途和提供经费机构的相关情况；接受国外资助的俄境内非政府组织也必须如实申报资金来源和用途。 　　（二）实行严格的登记制度和跟踪管理 　　外国非政府组织在登记时必须明确本组织的登记类型。俄罗斯总统普京曾成立总统直属国家注册登记署负责外国非政府组织的登记。此外，外国非政府组织修改章程、改组、解散也需由登记机关负责登记备案。 　　（三）对其使用资金进行严密监控 　　1.每年必须在每年的10月31日之前按俄联邦政府规定的形式向登记机关通报该组织本年度收到的资金和其他财产的数额以及本年度的实际花费或使用情况及其下一年度预定的分配、花费和使用目的，并通报下一年度预计在俄联邦境内开展活动的计划以及该组织对上述资金的花费和其他财产的具体使用情况。 　　2.每一季度需向登记机关通报获得资金和其它财产的数目以及计划使用的目的和使用预案。俄罗斯政府出台措施对非政府组织超过 50万美元的现金流入进行较为严密的监控。 　　（四）税收减免扶持 　　外国非政府组织登记后作为俄罗斯国内的一个独立法人就可以享受政府提供的缴纳税收、关税和其他税收与缴费方面的优惠。俄罗斯国家政府为此每年会公