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大学章程建设存在问题及对策的研究 　　[摘 要]大学章程是依法治教的重要组成部分，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》的规划和2012年教育部工作部署，加强章程建设，实现教育部关于2015年年底所有高校都要完成章程的制定目标。大学章程制订和建设工作已成为高校今后一段时间内的重中之重。 　　[关键词]大学章程建设；思想观念；民主监督机制[DOI]10-13939/j-cnki-zgsc-2015-27-285 　　1 大学章程的内涵与作用 　　国外大学章程最早产生于中世纪的大学，以特许状的形式赋予大学一定的自治权力。国内最早开启大学章程的理论研究可追溯到1992年，国家教学行政学院陈立鹏教授出版了《学校章程》。综合多家之见，笔者认为，所谓大学章程是大学为保证其办学的正常运行，详细阐明学校性质、宗旨、任务、功能以及学校成员的条件、权利、义务、纪律及组织结构、活动规则，要求全体成员共同遵守的一种规范性文件。 　　大学章程是大学建立、有序运行的前提和基础。章程是大学制度的内在要求，是依法成立的基本条件，是大学办学的根本大法，也是大学的总体精神面貌。 　　首先，大学章程是建立现代大学制度的重要内容。20世纪末，《中华人民共和国高等教育法》第27条明确指出高等学校的建立必须具有章程，第28条规定了大学章程的内容。目前国内部分大学已经制定了适合本校的章程，如2013年11月16日，教育部核准了中国人民大学、东南大学、东华大学等6所高校的章程，而尚无章程的大学也正着手此项工作，大多都是根据高等教育法规定内容制定的。由此可见，大学章程是建立现代大学制度的基础，也是建立现代大学制度的核心内容。 　　其次，大学章程建设是依法治校的重要组成部分。大学章程是大学依法治校的最高法律文本，制定大学章程并按章办学、治校，是法律对所有高校的基本要求，是大学建立、运行、发展合法性的前提。随着依法治国基本治国方略的进一步推进，依法治校已成为教育领域的共识，大学章程作为大学精神的集中体现，大学制定并实施章程，学校管理规范化和民主化的主要措施，是将大学管理纳入法制化轨道、依法办学和依法治校的有效途径[1]。 　　2 大学章程建设存在的问题 　　大学章程是依法治校的具体内容，目前全国高校已掀起了章程建设热潮，但是在建设中仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面。 　　（1）大学章程在我国教育法律体系中的地位不明确，法律效力缺乏保证。从国家层面看，大学章程处于什么样的法律地位，尚无明确规定；从主体来看，大学章程是国家委托学校制定的，某种程度上降低了章程的法律效力。从目前国内大学制定的章程看，都没有明确的效力渊源，致使合法性受到质疑、法律效力受到削弱，因此，大学章程在具体操作、实施过程中潜伏着法律纠纷的隐患。 　　（2）大学章程的制定“千篇一律”或有雷同趋势，并没有展现出学校的办学特色。任何一所高校的生存和发展都受历史和现实、客观和主观各种因素的影响和制约，因此，高校的风貌、特征千差万别，每所高校都有独特的发展历史和文化底蕴，在长期的办学实践中应形成个性化的办学理念、办学定位、发展目标和人才培养目标，在大学章程中都有很好体现。 　　（3）大学章程尚未明确理顺举办者与学校之间、学校与教师、学生的权利及义务关系。权责不明，行为不规范，不能保证学校办学的自主权。虽然高校希望通过教育部门的审核来“确认”这些自主权，但是，相关表述基本是“依照法律，按照学校章程自主办学，开展人才培养、科学研究、服务社会和文化传承创新，管理学校内部事务，拒绝任何组织和个人的非法干预”，难有现实的约束力。 　　（4）表述过于抽象、空洞，模棱两可，可操作性不强。没有明确区分行政处罚权及内部管理处罚权，一些处罚性规定中存在着语义含混，不能准确描述事件、责任、处罚标准，由于产生歧义而引起纷争，被处罚者的权利得不到应有的保护。 　　（5）程序上存在疏漏，缺乏程序性规定。大学章程的制定和修改的程序尚存在不足，甚至没有程序性的规定，就不具有应有的法律效力，得不到公众的认可，不能成为现代大学管理制度的集中体现。 　　（6）落实效果不显著。虽然目前很多高校已制定大学章程，但学校的重视、实施力度不够，仅作为应付国家教育部门检查的一种摆设。 　　3 大学章程建设的对策 　　（1）转变思想观念，注重大学章程的内涵理解。首先，学校领导干部要自觉学习章程，充分认识和理解章程。在学校，领导干部是学校各项规章制度的执行者和约束者，其理解和认识程度，直接影响着章程在学校内的作用的发挥、目标的实现。其次，大学章程可以规范学校及其职能部门的行为，和全体师生员工行为密切相关，通过学习，使行为符合学校章程。最后，提高认识，确保章程在教育法律体系中的地位和效力，减少实施过程中潜伏的法律