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市郊铁路的项目投融资组织架构分析 　　摘要：市郊铁路的建设对于疏解非首都核心功能和推进京津冀协同发展具有很好的支撑作用，社会效益显著。本文从分析现有市郊铁路投融资组织架构方面的问题入手，结合市郊铁路项目自身特点提出以投资公司为主体的“1+N”统筹模式：通过投资公司和项目公司两级主体理顺项目投资、建设和运营的组织关系，同时强调土地综合开发在项目效益回补方面发挥的作用，部分替代原先以财政补贴为主的方式。 　　关键词：市郊铁路 投融资 组织架构 　　一、引言 　　市郊铁路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特点，有利于优化改善区域交通出行结构、促进区域经济发展和大气环境改善，社会经济效益十分显著。具体到北京而言，市郊铁路的建设对于疏解非首都核心功能和推进京津冀协同发展都具有很好的支撑作用，能够为疏解后的新区域交通提供有力保障。 　　目前国内市郊铁路运营管理多采用国铁代管模式，运营亏损主要依靠财政补贴，随着城市通勤需求的日益增长，该模式存在的问题也逐渐显现。随着《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》和相关配套政策的发布，地方政府也开始探索通过土地综合开发等多元化方式弥补市郊铁路建设运营的资金缺口。在破解市郊铁路项目投融资难题方面，在现行政策框架下，探索一种更符合市郊铁路项目自身特点的投融资组织架构是理顺后续问题的关键一环。 　　二、现有市郊铁路投融资组织架构分析 　　考虑目前北京市市郊铁路开行情况，主要体现为如下两种组织模式： 　　（一）合作模式 　　北京铁路局充分挖掘既有铁路运输潜力，与地方政府协调合作开行区段市郊列车，通过政府购买服务，以财政补贴或其他形式对开行成本进行适度补偿。该模式组织关系如图1所示： 　　在上述合作模式框架下，通常铁路线路和客运设施的改造、补强、维护等工作由铁路局负责，站前广场、地方交通接驳设施的改造完善等工作由地方政府负责；另外，对于线路开行的运营损失，可通过政府补贴、冠名赞助等方式进行部分弥补。 　　2015年，北京铁路局按照京津冀协同发展战略部署和交通一体化总体要求，以上述模式框架为基础积极与各级地方政府协调合作，拓展了市郊列车开行范围：利用津蓟线开行了天津北―宝坻―蓟县、利用京哈线开行北京东―燕郊―蓟县、利用京津城际延伸线开行北京南―于家堡、天津―于家堡等数条市郊铁路线路。 　　从实际开行情况来看，需要关注如下问题： 　　一是合作模式较为松散，地方政府的支持和配合力度在很大程度上影响线路开行效果。例如，天津市与北京铁路局积极对接天津北―宝坻―蓟县市郊列车开行意向，对蓟县、宝坻和天津北站站前广场及交通接驳设施进行完善，并由市财政给予财政补贴1.15亿元/年。而对于北京东―燕郊―蓟县市郊线路，一方面北京东公交接驳条件较差，难以吸引客流；另一方面北京市和河北廊坊市没有给予运营补贴，使得线路运营亏损较为明显，势必影响线路长期运行效果。 　　二是对既有线路设施条件和可达性要求较高。市郊线路的开行主要利用既有线路和设施，通过挖掘运输潜力增开部分车次，若所需新建联络线或改造线路所占比重过大，势必会对项目推进形成一定障碍。 　　三是未形成独立项目主体，无法开展项目融资。从目前开行的市郊线路来看，除个别线路取得部分政府补贴外，剩余运营外收入主要为冠名费，受该模式组织方式限制，可独立采用的融资手段有限，无法开展有效的项目融资。 　　四是客票发售及检票采用铁路实名制票务系统，对区域通勤客流而言便捷性不足。 　　（二）项目公司模式 　　由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）与北京铁路局共同投资组建项目公司（北京城市铁路投资发展有限公司），负责独立项目（北京S2线）的建设和运营；双方可采用现金或非现金资产的方式进行出资，根据各自投资比例及综合协商确定股权比例，后期项目运营管理委托北京铁路局负责。该模式组织关系如图2所示： 　　该模式暂时集中体现为北京市郊铁路S2线。北京市基础设施投资有限公司、北京铁路局作为北京市政府和原铁道部的出资人代表共同投资组建北京城市铁路投资发展有限公司，各占公司50%股份。根据部、市会议及文件精神，S2线建设管理和运营组织由公司委托北京铁路局承担。2011年7月，S2线调整为公交化运营模式，实行一卡通刷卡和纸质定额客票两种购票方式。 　　对合资模式而言，特点和问题也较为鲜明： 　　一是线路运营极度依赖政府财政补贴，在补贴不足的情况下亏损情况较为严重。自2011年纳入北京市轨道交通体系以来，S2线运营定位从“旅游客运”调整为“地区通勤”，以满足北京市北部远郊区县市民出行公交化的需求。根据2015年公司经营数据，该线路运营收入远低于实际运营成本，造成亏损严重。 　　二是组织模式独立性较强，不利于整体性统筹。目前由京投公司和北京