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延退政策之信赖保护的原则适用 　　作者简介： 桂萍，女，苏州大学法学院2012级博士研究生，宿迁学院社会服务系副教授，主要从事行政法学、宪法学研究。 　　摘要：这些年延迟退休政策一直在我国饱受争议。从社会经济发展趋势来看，延退政策的推行是大势所趋。但是，从我国的行政法治建设来看，我国目前并不适合立即推行延退政策。延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的公共政策。在如此重大的行政决策制定与推行过程中，我们还需要从行政法上的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。 　　关键词：延退政策；信赖保护原则；政府诚信 　　中图分类号：D9121文献标识码：A文章编号：1006-723X（2014）06-0047-04 　　延迟退休政策在我国并不是一个新鲜的话题，自从若干年前延迟退休的动议进入政府部门、学者研究与社会公众的视野以来，延退问题一次次成为舆论的焦点。延退问题于是成了国家公共决策中的“政策钉子户”，而且似乎此政策每提一次，政府的诚信形象就会饱受一番质疑。特别是2010年10月上海试水“柔性延迟申领养老金”，以及2012年6月人社部公开宣称“相应推迟退休年龄已是一种必然趋势，将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”[1]后，有关延迟退休的论战大有持续发酵之势。直至2013年4月人社部有关专家不得不向媒体澄清，人社部对延迟退休政策还只是处于研究阶段，基本可以确定在“十二五”期间尚没有延迟退休的计划。[2]接着，2013年11月党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这就意味着研究制定渐进式延迟退休年龄政策将成为我国下一步改革的重要试验区之一。 　　对于延退问题的激烈争议来自于正反两方。支持延退者一方的理由是我国人均预期寿命延长，受教育年限延长，人口结构老化，以及国家养老金压力趋大等：反对者的声音则占据了公众舆论的主流，他们认为延退政策势必会影响本来就日趋严峻的就业形势，再者，延迟退休政策无益于缓解养老金的压力，这是政府规避责任的借口，政府在国民养老金支付以及社保欠账的支付上存在严重的责任缺失问题。总之，“延退”政策涉嫌国家违约。 　　把延退问题放到全球的视野中，我们看到由于世界各国经济的发展和人口结构的变化等客观趋势，延迟退休或许是难以避免的社会发展大趋势。而比较各项统计数据不难得出的结论是：我国目前男职工60岁、女职工50岁、女干部55岁的退休年龄明显低于世界大多数发达国家的水平。但综合考虑我国的历史发展、人口资源、社会保障、就业状况等基础条件与发达国家有较大差距，尤其是我国人口总量巨大，中近期劳动力依然处于供大于求的状态，因此我国当前社会经济发展状况并不适合照搬发达国家的做法，立即推行延退政策。尤其是在提高法定退休年龄后，会加剧原本就愈来愈严峻的就业形势，因此国家延迟退休计划目前还只是停留在对政策的学术研究阶段。从行政法治的角度来看，延退政策是一个需要科学研究、综合考量、审慎推行的重大行政决策。国家在制定与推行如此重大行政决策的过程中，重要的前提是要从行政法的信赖保护原则出发，认真考量延退政策的正当性问题。 　　一、信赖保护原则之基本要素及保护方式 　　信赖保护原则是二战后德国成功发展的行政法的一般原则。德国行政法认为信赖保护原则的基础顺次有三个梯级：“首先是由国家建立或至少是国家同意的信任；其次是有关公民值得保护的信任态度；最后是国家对信任的偏离造成的公民失望。”[3]依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方面发挥着不可替代的作用。 　　据此，信赖保护原则应包含以下三个基本条件：第一，信赖基础。信赖基础是指导致行政相对人产生信赖利益的对象或客体，即足以产生特定法律状态的事实或行为。第二，信赖表现。信赖表现与信赖基础之间必须存在因果关系。信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而对自己的生活做出安排和对财产进行处分的行为。第三，信赖值得保护。行政相对人的信赖必须是正当的信赖。“正当”是指相对人对行政机关的行为深信不疑，对信赖基础的成立善意且无过失。 　　在信赖保护原则的条件都得到满足的情况下，行政机关任意改变信赖基础无疑会损害行政相对人的权益，由此，就有必要在公共利益与行政相对人信赖利益之间进行权衡，其结果是导致两种保护方式的出现。第一种是存续保护，即完全的信赖保护，指当存在正当信赖时，以维持行政行为存续的方式保护相对人的信赖利益。即便行政行为违法，但由于维持行政行为存续保护的信赖利益大于撤销所维护的公共利益，该行政行为不宜撤销。第二种是财产保护，即补偿的信赖保护。指经过利益权衡，撤销该行为所维护的公共利益显然大于相对人的信赖利益，所以允许行政机关撤销该行政行为，而对相对人因此遭受的损失予