政府部门行政权力下放路径的研究.docVIP

政府部门行政权力下放路径的研究 　　权力下放是行政体制改革的政治内核，也是简政放权的题中应有之意。改革开放以来，特别是推行权力清单制度工作以来，我国不断加快中央行政权力下放的进程，但在权力下放的同时，出现了法律上的冲突和认识上的误区，形成了一些消极现象，基层部门“承接难”的问题愈来愈受关注。本文以问题为导向，以基层实践为研究对象，倒推我国政府部门行政权力下放路径的合理性，探索提出完善该路径的几点对策和建议。 　　一、改革开放以来权力下放路径初探 　　回顾改革的历程，包含在行政改革、政治改革之中的主题是权力的下放，是权力从中央政府向地方政府转移和从政府向社会转移的过程，也就是纵向的政府间分权和横向的政府向社会分权。本文所指的权力下放就是狭义上的纵向政府间分权。 　　（一）明确一个目标。在新中国成立后相当长的一段时间内，我国纵向政府间权力关系总体上呈现中央政府权力高度集中的格局，鉴于这个客观事实，邓小平指出：“应该有计划地大胆下放。”《国务院机构改革和职能转变方案》也明确规定，必须处理好中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，推动权力下放，以充分发挥中央和地方两个积极性。权力下放是“主权在民”这一宪政原则的具体体现，它带来的直接效果就是地方自主权的扩大，同时，权力下放还衍生出了四项功能：建立健全社会主义民主制度、调动人民群众的主动性和积极性、实现管理的科学化、提高行政效率。由此可以看出，权力下放的目标在于解决中央与地方分权问题，促进权力重心下移，实现制度创新，从而调动各个方面的积极性，提高权力运行效率，推动生产力的发展和整个社会的进步。 　　（二）完成一个转变。改革开放至今，以经济特区和各种形式的试点、试验区为代表，我国在中央与地方纵向政府间权力关系调整的过程中逐步形成了独具中国特色的“选择性分权”权力下放模式，一方面为相关区域推动经济社会发展提供了巨大的改革红利，为在纵向政府间进行覆盖面更为广泛的普遍分权提供了实践准备和经验基础；另一方面也在一定程度上引发地区间不公平问题，导致行政资源配置的非均衡性，甚至形成“虹吸效应”。随着改革的进一步深入，我国的权力下放模式已逐步向普遍性分权转变。自2002年以来，国务院向全国下发了26份行政审批制度改革文件，取消行政审批事项2733项、合并调整38项、下放管理层级393项、工商登记前置改后置134项（表1），权力下放已经在更广泛的意义上真正落到实处。 　　（三）理顺一个机制。权力下放必须遵循一定的机制，做到合法、合理、有效。2013年，全国开始推行权力清单制度工作，简政放权速度逐年加快，下放权力事项数量逐年递增，各地纷纷出台权力下放的规范性文件。以山东省为例，省政府办公厅相继印发了《山东省行政审批事项目录管理办法》《山东省行政权力清单动态管理办法》，明确了15种具体调整情形，将权力下放作为调整依据之一。2015年12月，济南市编办印发了《关于进一步规范行政权力事项调整下放工作的通知》（济编办发〔2015〕196号），规定市直各部门（单位）调整下放权力要经过三步走，即充分调研论证、向市编委办公室提出书面申请、市政府审定公布。 　　二、槐荫区承接现状及对权力下放路径的思考 　　2014年12月，槐荫区第一次公布了《区级行政审批事项目录》，2015年3月公布了《区级行政权力清单》，之后经过了4次动态调整。虽然槐荫区政府部门行政权力事项“承接率”不断提升，但是，承接到位并能实际实施的行政权力事项并不多，本文就此问题对政府部门行政权力下放路径进行了思考。 　　（一）未承接行政权力事项情况复杂。据统计，自2013年以来省、市下放至县（市、区）政府的行政权力事项共74项，槐荫区政府部门承接到位的共46项，尚未承接的有28项（表2），承接比例为62.16%，同比提高10.16%。尚未承接的事项情况复杂，大体分四种类型：一是上级下放文件中“下放层级”为“县级以上”或者“设区市、县级”且市级部门已经明确承接的。如区发展和改革委员会、区城乡建设委员会等4个部门的16项事项属于此类，区级无相关权限。二是上级下放文件中“下放层级”明确为“县级主管部门”的，如区文化局（旅游局）等3个部门的6项事项属于此类，该6项事项由市局办理。三是地理条件不具备，在可预见的长期内不会发生行政审批申请的，如区农业经济发展局（水务局）2项海渔事项属于此类。四是上级文件已经下放，但是现有法律依据中的实施层级没有明确包括县级的，如区农业经济发展局（水务局）4项林业事项属于此类，鉴于依法行政原则，暂不列入区级目录。 　　（二）零审批事项比例偏高。推行深化行政审批制度改革以来，槐荫区陆续公布实施了20份改革文件，并对槐荫区23个部门的行政审批事项进行了4次动态调整，从2014年12月的101项（行政许可88项，非行政许可审