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政策执行的模式理论变迁梳理 　　【摘要】政策执行的理论源于西方，并历经了四十余年的变迁，其发展的每个阶段都深受对应历史时期西方社会政治经济状况和思潮的影响。文章首先对政策执行背景等进行研究，然后对三代政策执行模式进行比较视阈下的理论分析，最后在理论分析基础上，结合实证研究，验证理论分析的正确性。 　　【关键词】政策执行 政策执行模式 理论变迁 实证 　　【中图分类号】C93-0 【文献标识码】A 　　政策执行的含义有很多重，基本内涵就是为了实现政策目标，而进行的将政策内容转化为现实的动态过程。政策执行理论源于西方，历经了四十余年的变迁，每个阶段的变迁都深受对应时期西方社会政治经济状况和思潮的影响①。在学界运用更广泛、认可度最高的是按照政策执线性执行和时间发展逻辑进行的三代划分方式：自上而下模式、自下而上模式、整合型网络模式。 　　自上而下的政策模式，产生于20世纪70年代，美国联邦政府的一些看似“精美”的公共政策并未带来期望的政策结果，引起了社会的失望和关注，人们试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，究竟政策执行过程中什么地方出了问题。1973年，美国加州大学出版社出版了普瑞斯曼和维尔达瓦斯基的合著《政策执行―华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的》。该书凸显了“共同行动的复杂性”，警示人们：政策执行都没想象的那样容易，不要对政策执行抱以完美的期望，政策部分上得以执行已是一种“惊喜”。自此，政策执行成为整个20世纪70年代政策执行研究的主题②。 　　自下而上的政策模式是随着工业时代的到来而产生的，非政府组织快速兴起，促使人们意识到：不论经济上还是政治上，要解决所有的矛盾是不可能也不可行的，因为政策执行中存在诸多无法预知的冲突③;应跳出绝对理性的思维束缚来看待政策制定和执行过程。后实证主义和解释学派也对第二代模式的产生有着重要影响。 　　整合型网络模式是第三代政策执行模式，其产生于20世纪80末期后，社会结构发生了很多根本性变化：国家的碎片化和分权，组织化社会的兴起，“政策制定和制定开始在公权机构与作为客户的利益集团之间共同完成。”政策执行研究进入了一个综合化、多元化的时期。20世纪90年代后，政策网络已成为超越官僚和市场机制的第三种治理机制，也成为公共政策执行的要素。 　　比较视阈下的三代政策执行模式理论研究 　　自上而下的政策执行模式。自上而下的政策执行模式中，最为重要的元素是政策执行的内容，普瑞斯曼和维尔达瓦斯基提出这种模式的重点在于政策执行执行的是什么：政策是执行的客体，一个政策既不能不包括执行说明，也不能囊括所有的执行方案。他们还提出了“执行缺失”的概念，执行缺失并非是无法开始，而是无法贯彻始终。而至今为止，这种模式的盛行中，提出影响政策执行的主要因素有“史密斯模式”的四因素说：理想化的政策、执行机关、目标群体、政策环境。有“范霍恩?范米特系统模型”六大影响变量说：政策目标与标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性、系统环境、执行人员的价值取向。另外还有尤金?巴德克的控制博弈理论和托马斯?R?戴伊的实证研究。 　　第一代政策执行研究模式的贡献在于推翻了人们理所当然的思想，试图弄清楚为什么完美的政策制定背后会是政策失败，政策执行过程中什么地方出了问题？它首次提出了政治和行政的分离;将“政策”和“执行”区分开来，明确指出了政策执行执行的是什么，还提出了“执行缺失”的概念，尝试对影响政策执行的多种因素进行了系统的划分归类。其不足表现在两方面：在方法论上，由于受到当时盛行的逻辑实证主义的影响，武断地将自然科学的方法论运用到政策执行研究中，把政策执行看作是自然科学运行的过程，忽略了政策科学的人文特性。其次，它忽略了政策执行基层组织和人员的自由裁量权和对政策执行的影响，也忽略了政策执行中许多不可预知的影响因素以及具体情境的不同和政策变通④。“上令下行”，政治与行政分离的思想导致了政策的基层执行者创新思维动力不足。尤其是在利益主体多元和价值观多元的社会和时代，自上而下的政策执行研究模式显然不太适切。 　　自下而上的政策执行模式。利普斯基1980年在其著述《街道层官僚：个人在公共服务中的困境》中对“街道层官僚”的定义、角色和作用进行了阐述。“街道层官僚”是指那些在其工作中直接与公众打交道，并拥有实质性决策权的工作人员，他们有权接触政府项目并据此提供公共服务。街道层官僚是政府人事构成的重要组成部分;他们有着高度的决策判断权和源自组织权威的一定的自主权，担任着政策制定者的角色;作为个体的街道层官僚同时也代表了公众对于来自政府的公平、有效待遇的期望。杰恩的政策执行着眼于不同组织间的相互作用，强调执行结构和政策输出分析。他认为政策的执行活动发生在基于共识的自行选择过程形成一定的执行结