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【开发项目拓展】深圳非农建设用地开发策略 非农建设用地的来龙去脉 2004年以前，深圳的宝安、龙岗两区属于农村建制，行政管理主要是镇政府和村集体，人员也主要是村民，所以土地也主要是农村土地，以农用地为主。按照法律规定，农村土地中可以安排一定数量不用于农业生产的非农建设用地，主要分为三部分，一是村民每家每户的宅基地，用来建住宅；二是村里的工商发展用地，可以兴办集体企业，建设厂房；三是公共设施用地，用来建设道路、学校等。 上世纪90年代，由于深圳制造业的快速发展，各村都有大量农用地未经批准用于非农建设，导致农用地大量流向建设用地，尽管经济上取得了极大收益，但破坏了城市建设的统一规划、破坏了法律的严肃性。1993年，深圳市政府颁布《宝安龙岗区规划国土管理暂行办法》（深府【1993】283号）文件，要求宝安龙岗两区的规划国土派出机构按照统一的标准，给各个行政村划定非农建设用地，除此之外的农用地不得擅自改为非农建设用地。在这个文件实施之后，理论上只有两种土地可以用于建设，一是划定的非农建设用地，二是农用地被政府征用为国有土地后用于建设。 1993年政策的主要目的，只是将各个村的非农建设用地指标确定下来，以免非农用地失控地扩展，因此，农村的建制仍然保留、村民的身份仍然保留，关外大量的土地仍然是村集体享有所有权，这些集体土地中的的非农建设用地，与国内其他省份农村地区至今仍使用的非农建设用地概念完全一样，是集体所有的、用于非农建设的土地。 2003年，深圳进行全市统一的城市化，将宝安龙岗两区的建制从农村变为城市，镇政府改为街道办、村集体改为股份公司、村民变为市民，因此，从理论上说，所有的集体所有土地在一瞬间全部变为国有。但是，所有的村集体和村民显然不同意这样刚性的一次性转变，因此，在行政村和村民小组变为股份公司的同时，市政府留了一笔资产给予股份公司，主要是三部分，一是原来集体名下的产业和实业，经过资产清点后仍保留给股份公司；二是按照原农村划定非农建设用地的标准，按照人口和户数划定一定的建设用地指标留给股份公司使用；三是对非农建设用地之外的土地统一征收后，按照土地价值和地上财物补偿一部分货币给股份公司和村民个人，其中有一部分是用土地来替代货币，补偿给村民，这部分土地成为“征地返还用地”。 将转地过程中的非农建设用地交给每一个股份公司使用，可以想象到它的复杂性:首先要从公安部门了解到每一个村的人户数，计算出各个村应该保留的非农建设用地，然后从国土部门了解到各个村历史上已经划定的非农指标，两者的差额就是需要追加补足的非农建设用地指标数字，同时要查明和处理每个村的违法用地，再将综合计算出来的非农建设用地分摊成居住、共商发展和公共设施三种用途。完成这些工作后，实际上只是算出来各个村实际拥有的非农建设用地指标，这个指标还需要结合实际土地情况进行选址，出具用地方案图、发出批复文件，这才算完成非农建设用地的全部落地。 显然这个过程要耗费大量的人力物力，而且涉及到很多纠纷，所以，这个过程直到十二年后的今天还没有完成。据了解，2004年转地后应该选址批复的非农建设用地约47平方公里，到目前为止，还有约4平方公里的非农指标没有完成选址和批复。 过去，非农建设用地这个事情比较受排斥，因为划定和批复非农建设用地的同时，一般需要村股份公司交出股份公司占用的一些土地，这些土地按照2004年统一转地要求，应该由政府征用，收归国有。也就是说，在2004年宣布宝安龙岗城市化后，很多非农建设用地之外、应该由政府征用的土地也没有完成实际的征用，主要的原因是股份公司不配合签订征转地协议、不配合交出实际占用的土地。 因此，城市化之前村集体占用的土地在转地后分为了三部分，一是被政府征用且完成了向政府移交的土地；二是划定了非农指标且获得了用地批复和方案图的、由股份公司留用的非农建设用地；三是应该由政府征用、但实际上仍有村股份公司占用的违法用地。 这时的非农建设用地有三个重要特点 一是它不同于其他省市的非农建设用地，因为深圳的非农建设用地理论上已经全部收归国有，是国家所有而不是集体所有，而其他省市的非农建设用地仍然是指集体所有的、用于非农建设的土地； 二是非农建设用地的建设使用，需要村股份公司与政府签订土地使用权出让合同，仅限自用，性质为非商品性质，不能转让销售。 三是非农建设用地的建设使用需要符合城市规划、符合各项城市建设用地的管理。而其他省市的非农建设用地由于位于农村，一般不存在负责的规划约束。 显然，由于深圳的原村民大多是先富起来的那一部分，他们并不需要这么多自用的非农建设用地，因此，十几年来，非农建设用地的交易转让一直有很强的动力。 非农建设用地开发 为了规范非农建设用地的转让，主管部门除了若干文件，其中核心的是三个：《宝安龙岗两区城市化