江西省“省管县”财政管理体制的现状分析.docVIP

江西省“省管县”财政管理体制的现状分析 　　为了缓解县乡财政困难、增强县级财政保障能力、促进县域经济快速发展，江西省从2005年起，在维持现行行政隶属关系、确保各级既得利益的基础上，按照“八个到县、两个不变”的要求，率先在21个国家扶贫开发工作重点县进行“省直管县”财政体制改革试点，2007年试点县增加到59个，2009年将全省80个县全部纳入改革范围。实践看来，江西实行“省直管县”后，的确克服了“市管县”体制存在的某些缺陷，展示了其优越性和生命力，但一些深层次的问题没有得到根本解决，影响了改革的效果，因此，有必要进一步对江西“省直管县”财政体制进行分析研究，寻找完善的途径，以促使江西“省直管县”财政体制更加完善、更加科学、更为有效地发挥体制优势。 　　一、存在的问题 　　1.市县财权与事权不匹配。 　　财权与事权不对称，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。一是从市角度看，县级财政由省财政直管，市级对县级没有了财政管理权，但市级仍履行综合平衡本地区发展的职责，承担着全市事权，明显超出其财权所能承载的范围。特别是要求市对县支持不变，原给予县级的各项配套资金，要继续落实、配套到位，原给予县级的各项补助，要继续安排，并且补助数额原则上应在试点前的基础上逐步增加，市级财权与事权存在明显不对称现象；二是从县角度看，县级财权由省级直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，与之相对应的事权也应由省级直管，但由于行政体制如行政审批权、人事任免权和其他管理权仍归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，事权没有随财权转，造成县级工作难度增大、行政资源浪费；三是从财政的职能看，财政都是为一定的政权服务的，是政府履行职能最重要的手段之一，然而，由于市县财政的分离与管理权力限制，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市区域内的实施，从而对整个经济发展产生影响。比如县级不可避免地涉及到一些需要负担经费的跨区域事务，如果县级推诿应承担的义务，市级无法通过预算扣缴的方式来对其进行约束，最终影响全局性工作的顺利开展。 　　2.省市权利与责任不对等。 　　省直管县后，按照权责对等的原则，市级财政工作的重心应转向城区经济的发展和履行综合平衡本地区发展的职责上来，但江西实行的省直管县财政体制，采取的是“八个到县、两个不变”的政策，省对县资金直接拨付到县、结算直接办理到县、工作直接部署到县，同时要求市对县支持不变、数据报送汇总程序不变，这种资金分配权上收、管理监督职能下放的做法，导致省市之间权利与责任明显不对等。一是省将县直接纳入管理后，在财政关系上，市级与县级是平等的主体关系，市级对县级没有了财政管理权，但市级财政却要继续负担所属县的各项资金配套和补助，市级发展城区经济、平衡本地区发展的压力增大；二是工作直接部署到县，却要市级继续负责县级财政预决算和其他财政收支数据的审核、汇总、报送工作，市对县没有了财政管理权，造成工作被动尴尬；三是收入计划直接下达到县，县级财政收入目标由省来确定与考核，却要市级继续承担县级组织收入的协调和汇总工作，市对县财政收入情况无从把握，协调和汇总全市收入非常困难；四是资金直接拨付到县，却要市级继续履行监督职责，一旦资金方面出现问题，往往以没有履行好监管职责而追究市级责任。以上种种，由于省赋予市的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、量化考核、报表汇总等方面，市对县的管理基本上是软性约束，没有什么硬性手段，市级财政管不了，也管不好。 　　3.省级财政管理难度增加。 　　“省直管县”财政体制的实施，一方面增强了县级灵活性，另一方面也增加了省级财政的管理压力，省对县的监管存在失效的可能。一是对省级来说，省直管县后，省级财政管理单位由原来的11个设区市变为11个设区市和80个直管县，管理幅度的增大、管理对象的增多、工作量的剧增，在现在人力下，为了平衡全局发展，省级财政对市县管理对象，不得不借助于批量处理方法，执行粗线条的分类指导原则，区域分类指导政策的适用性反不如从前。省对县的监管更是鞭长莫及，在约束县级财政行为，监督转移支付、专项补助资金的投向，防止县级投资冲动和重复建设等方面显得力不从心。二是对市级来说，省直管县后，市对县的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，由于这些职能都是软约束，县（市）能否正常运转与市级责任也不挂钩，加之市级财政的工作重心向发展城区经济和培植本级财源转换，因此市级财政缺乏管理县（市）财政工作的主观能动性，客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成直管县财政管理上的真空。三是对县级来说，县级政府的经济社会管理权限得到扩大，信贷和项目支