城市管理制度转型与城市治理分析框架.docVIP

城市管理转型与城市治理分析框架 王 佃 利 [摘　 要] 在全球化和市场化的推动下,不仅城市外在的形态发生了改变,其内在的权力结构和运行机制也产生了改变。本文选择了从城市权力理论的角度分析城市管理转型。传统的精英论、 多元论、 城市增长理论强调政府在城市中主导作用,难以解释现代城市的权力转移现象。城市治理理论提出了整合多元主体的思路,注重在多层次治理、 跨域治理、 治理能力、 伙伴关系等方面来分析城市的发展和权力运行。 [关键词] 城市政府;城市治理;多层次治理 [中图分类号] D03515 　　[文献标识码] A　　[文章编号]1006 - 0863 (2006) 12 - 0097 - 05 20世纪 90 年代以来 ,随着全球化的进展 ,资本和人才在全球范围内的流动不断加速 ,在城市发展中的表现就是全球城市体系的建立和城市之间的竞争越来越激烈。在这种情景下 ,对城市管理变革的研究主要可以分为两个方面:一是着眼于城市在全球化趋势中的发展定位 ,城市作为全球经济网络的结合点正发挥着越来越重要的作用 ,国际经济竞争主要体现为城市之间的竞争 ,城市如何取得城市竞争中的有利地位、 如何构建自身的竞争优势都成为城市面临的重要问题;二是关注城市内部的权力、 结构的发展 ,城市内部众多的行为主体之间的权力关系日益网络化 ,面对城市内部越来越突出的各种问题 ,城市政府如何转型和定 位就成为城市管理的核心问题。传统的城市管理思维面对全球化的、 权力分化的城市必须寻求新的突破 ,本文分析了城市管理转型的背景 ,并对城市治理的基本意涵和基本分析框架进行了分析。 一、 从城市政府到城市治理 从20 世纪 70 年代开始 ,城市发展面临着越来越多的挑战:经济全球化、 急剧的市场竞争、 资本的快速流动、 不断分化的利益群体、 紧张的公共财政、 公民社会的崛起等。在城市内部 ,纵向协作的工业企业、 科层分明的政府体制、 工业时代的核心家庭、 清 晰可辨的城乡景观等已经一去不复返。变化的不仅是城市外观 ,城市的运行方式也随着经济关系的演变而变化。可以说 ,几乎生活的所有方面 ,旧的秩序正在瓦解或披上新的外衣。 [1 ] 这些激烈的变化和挑战都刺激着人们对当代大城市的思考 ,构成了人们思考城市管理和城市权力结构变革的背景。 突出科层制政府在城市中的作用是传统城市管理模式的特点。尽管所面临的社会环境和政策议题会改变 ,城市政治运作方式会有不同的形式 ,但传统的城市管理都突出显现城市政府的主导作用。这一点可以从人们关于城市权力结构分析的理论演变中得到证明。 对城市内部权力进行描述的理论首先起源于精英论和多元论的争辩。精英论强调权力集中在少数精英而非由普遍的社会大众来共同支配 ,政策为城市少数权力精英意志通过政府实现的表达形式;多元主义则认为 ,政策的形成是多元的利益团体通过游说或其他政治参与方式影响政府的结果。这一争辩的重点在于分析在城市的权力网络中谁是政策的主导者。对精英论和多元论进行反思的结果是产生了城市增长机器理论 ,莫尔切(Molotch)提出 “都市是一个增长机器” 的看法。 [2 ]这一理论认为 ,城市的发展动力来自于土地使用 ,地方政府实施经济社会政策的重要工具就是土地使用计划 ,那些因改变土地使用而获利的团体会形成一个增长联盟 ,而因此受损的则形成反增长联盟 ,他们会提出互相抗衡的政策主张。地方政府就会成为这两股势力争夺的焦点。 这些理论都强调城市政策的形成关键 ,在于城市中不同的权力行使者和彼此之间的互动 ,政府是最主要的权力运作主体。这样 ,理论关注的视野固定在城市范围之内 ,在城市小区内部分析权力结构的运行 ,呈现出一种静态的描述。 “这样的研究对于小区外的可能制肘或促进发展因素通常不予考虑 ,好似这些可能影响一个城市发展的变量都可视为分析公式的外生变量 ,而一个城市发展的主要关键系于城市政治行动者的理性选择和其互动结果。 ” [3 ]但是 ,在不同时代和发展背景下 ,城市由于自身资源和竞争对手的差异 ,就会形成不同的发展模式 ,进行促成城市管理模式的转变。如在全球化经济结构转型、 资本主义市场化普及等潮流的推广下 ,城市政府权力开始突破行政区域 ,发生各种转移 ,在这种转移过程中形成更加复杂的权力关系。第一 ,向下转移 ,权力在城市政治体系中下向移转 ,即移转给小区或公民;第二 ,向上移转 ,与中央政府建立伙伴关系 ,并成为全球与地方经济创新的节点;第三 ,控制权向外移转给远离政治精英所控制的机构与组织;第四 ,向外移转 ,重视多重组织部门间的伙伴关系 ,亦可称为 “组际关系” 。这些转移不仅形成了城市政府的运行空间 ,改变城市政府自身的组织结构 ,更重要的是形成了多重的城市权力主体 ,导致了城市权力呈现出新的运行方式。 尽管城市运行方