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确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题的研究 　　摘 要： 农地颁证确权是土地产权改革的开端和基础。平顶山市农地颁证确权实践证明，若其缺乏创新将会导致农地违规案件的蔓延，引起“确权悖论”。任何忽视农户地权诉求的农地确权模式，不仅违背十八届三中全会产权创新的宗旨，而且恶化农地配置效率与社会公正，最终使以农地确权促进现代农业发展的改革受挫。因此，以解放思想、实事求是原则对现行涉农土地制度进行革故鼎新，既是规避政府主导型确权模式，培育农户主导型确权模式的基本思想，又是规避农地违规使用、优化农地配置、明确政府职责、发展现代农业的长效对策。 　　关键词：用地违规；确权模式；地权创新 　　中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0022-09 　　十八届三中全会提出：减少集体土地强制征用范围，推动集体经营性建设用地可直接入市；农户承包地可流转；农户房宅可出让、出租、入股、抵押（没提继承权）。中央希望通过对农户固定资产改革构建农民财产性增收机制。但是，平顶山市农地确权实践显示，在农地确权颁证高峰期的2012-2014年，农地违规案件从63件上升为320件，增长了5倍。由此可见，农村土地颁证确权并未减少农地违法案件的发生，相反还呈现上升趋势。课题组在河南信阳、郑州与新乡等地市的调研也发现类似现象，我们把农地颁证确权严肃执行与农地违规案件上升并存的现象称为“农地确权悖论”。如何看待农地确权颁证悖论？这是产权理论发展滞后造成的，还是产权理论中国化不力造成的？是农地确权工作程序失灵引起的，还是确权创新不足导致的？是在确权颁证前早已潜伏，还是在确权颁证中萌发的？是农地确权颁证中的偶发现象，还是特定国情下农地产权改革必然结果？是对农地违规案件界定的法理差异造成的，还是对确权颁证主体认知分歧诱致的？虽然理论界对农地确权理论研究成果丰硕，但对农地确权悖论，这一新生事物的研究还是一片空白。因此，在理论上梳理出农地确权悖论的来龙去脉，不仅事关全国农地确权改革的成败，而且关系到农村改革的目的与方向；不仅关系到十八届三中全会农地改革方针的贯彻落实，而且关系到以农户增收权和农地长效流转机制的构建。基于此，本文以平顶山市农地违规案件为研究对象，重点分析在确权颁证背景下农地违规案件的特征及其频发的原因；最后提出以产权创新促进农地确权改革的建议。 　　一、农地颁证确权背景下平顶山市农地违规的特征 　　（一）确权工作有条不紊，公地违规案件频发 　　截至2014年2月，平顶山市先行开展的农村集体土地所有权调查工作，完成了133个乡镇（街道）、2 654个行政村、17 494个村民小组的调查，共调查集体土地所有权宗地102 685宗，面积715 188.73公顷。其中，耕地确权颁证工作进展顺利，例如，郏县、宝丰县、石龙区和叶县已率先完成农村耕地确权工作，但全市农村宅基地和建设用地确权登记工作进展缓慢，仅完成30%的行政村的宅基地和集体建设用地地籍工作。例如，对沟渠、道路、池塘、草地、河滩、荒坡、荒山等集体公地确权进展缓慢，并发现大量违规案件。仅在2012-2013年，“滥占、滥圈、滥征”农地违规案件从63件上升为320件。在已经完成土地颁证确权的宝丰县、叶县，城镇周边的农地违规建房案件依旧处于高发状态。 　　（二）农地违规以耕地为主，农地非农化处于高峰期 　　在2012-2014年平顶山市违规案件中涉及共用土地从21.51到44.2公顷，期间增长了1倍，其中属于往年发生的违规案件曝光分别涉及共用土地0.02～ 36.81公顷，增长了1 840倍。一是涉及土地面积增长较快，占用耕地面积成倍增长。违规用地从38.51公顷上升为104.11公顷，增长率为170.35%；耕地从17.00公顷上升到59.91公顷，增长了252.41%。从违规目的看，违规案件以农地非农化使用地为主，主要集中在建房、采矿、办厂，但也存在农地非粮化，如退耕还林、还渔。二是本年违规案件发生率相对下降，往年土地违规旧案频发曝光。2012-2013年发生61～54件，下降率为11.48%；历年旧案曝光分别是2～266件，增长了132倍。三是农户占用耕地下降，农宅私下交易频繁。2012-2013年分别为40～251件，违规案件上上涨6倍，分别涉地面积14.54～45.37公顷，涉及耕地9.4～ 17.68公顷，增长近2倍，涉及农宅违规交易增长了4倍。 　　（三）违规案件纵向演进，违规主体日趋政府化 　　从涉案主体看，农地违规主体涉及所有农地利益相关者，且从农户、村民组、行政村向乡镇政府、县级政府蔓延。一是县级政府违规案件从无到有。从2012年的0件上升为2013年的2件，涉及耕地从0升为2.37公顷。然而，被曝光的县级违规案件只是冰山一角，更