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社会保障行政行为合法性审查的研究 　　摘要：《社会保险法》的颁布实施，是我国社会保障法制建设的重要里程碑。综观世界各国社会保障法，一般包括社会保险、社会救助、社会补偿和社会福利四方面，其中以社会保险为其他三类法律制度的基础。在社会保险制度中，又因社会医疗保险涉及社保经办机构、参保人和定点医疗机构三方，权利义务关系较为错综复杂，对社会医疗保险制度中涉及的行政行为合法性审查进行研究，有利于《社会保险法》的实施和完善社会保障行政纠纷的解决机制。 　　关键词：社会保险法；医疗保险；行政行为合法性审查 　　中图分类号：D922.284文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）30-0059-03 　　 　　现代意义上的社会保障法滥觞于19世纪80年代的俾斯麦社会立法，其实质系国家以立法手段宏观调控经济生活，缓解基于传统市场经济带来的各类社会问题。其内容呈现出公法与私法交融的属性，在大陆法系国家，根据罗马法的传统，一般将其归入公法的范畴。近年来，随着我国农民和城镇居民养老和医疗保险等法律制度的建立，尤其是各类新型险种在社会保险法中的最终确立，传统的劳保模式正在被全民参保模式所取代。毋庸置疑的是，中国的社会保障立法事业在近十年的时间里获得了突飞猛进的发展。 　　一、研究对象之确定 　　以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险制度为主要组成部分的中国社会基本医疗保险法充分吸收和借鉴了以德国为代表的法定医疗保险模式。①该社保体系主要涉及三方主体――医保经办机构、参保人和医疗服务供给方的五种法律关系。其中既有公法关系，又有私法关系。 　　在我国，根据“国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定”（以下简称决定）第4条以及《社会保险法》第八条的规定，社会保险经办机构负责基本医疗保险基金的筹集、管理和支付，其作为各级劳动与社会保障部门隶属的事业单位，其事业经费不得从基金中提取，由各级财政预算解决。作为“公权力的附随品”与“中央与地方政府在公共服务领域内职权的延伸”[1]，社会保险经办机构代表国家和政府运营社会保险事业，行使该领域的行政权力。根据“决定”第2条、《社会保险法》第23条、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》第2条第三项以及《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》的相关规定，目前建立起劳动关系的职工必须参加基本医疗保险，试点地区的城镇居民和农民可自愿加入城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，这三类主体可认定为行政法律关系中的行政相对人，他们缴纳参保费用，社保经办机构保障其患病时获得医疗服务，此两种关系建立在国家与公民之间，具备公法关系的属性；由于社保经办机构不具备提供医疗服务的设施和专业知识，因此需委托给付提供方――医院、药店及其他医疗机构完成给付。按照《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》和《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》的相关规定，各统筹地的社保经办机构要采取公开招标、投标的方式确定定点医院和定点药店，与满足条件的医疗机构签订行政合同，以这种“替代以命令强制为特征的行政高权性行为的更加柔和、富有弹性的手段”[2]186就给付事项、医疗费用支付等问题达成协议，该活动公法属性十分明显。① 　　参保人与定点医疗机构之间的关系（医患关系）则属于私法关系。原因在于，作为法人机构的医院与作为自然人主体的患者均为民事主体，其法律地位平等；除强制治疗关系外，医患关系的建立、变更或终止以及医患关系中权利义务的确定，医疗纠纷的处理，都需要遵从意思自治原则；医患关系中的权利义务具有私法属性――医患关系一旦形成，患者有请求医疗机构提供诊疗服务的权利，医疗机构则有请求患者方支付医疗费用的权利。此外，在治疗护理过程中，还会涉及患者的人身权（如生命健康权、身体权、隐私权等）的保护问题，这些民事权利也可构成医患关系的内容。②基于此类关系产生的纠纷应当由民事审判机构处理。 　　综上，对社会医疗保险行政行为合法性审查的研究应当集中在社保经办机构与参保人、定点医疗机构之间，具体表现为对行政给付、行政合同与行政处罚、行政强制的审查上。 　　我国《行政诉讼法》第五条将具体行政行为的合法性作为人民法院审查行政案件的核心内容，就此决定了司法机关对行政机关主体行为的监督范围，决定了受到行政机关公权力行为侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定了行政中裁决权的范围[3]468。该法在第11条以列举的方式确定了行政行为的受案标准，对社会保障行政行为而言，第一、三、四、五款列举的人身权和财产权被确定为可诉行政行为侵害的对象。 　　二、合法性审查之内容 　　依据权威教科书之总结，具体行政行为的合法要件应当包括行为主体合法、行政行为符合行政主体的权限范围、程序与形式