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国家级贫困县农村最低生活保障制度公平性研究——基于重庆市渝东南地区的调查-社会科学论文 国家级贫困县农村最低生活保障制度公平性研究——基于重庆市渝东南地区的调查 叶慧 摘要：本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为样本，通过构建低保户识别Lo?gistic模型和农户低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型来评价农村最低生活保障制度公平性。研究发现少数民族贫困县低保产生程序不受人情因素影响，但农户对政策公平性评价不高，且评价结果受主观人情因素影响。由此说明政府应加强宣传和管理，提高农户对政策的认识和理解。 关键词 ：农村最低生活保障；低保户识别；公平性；人情因素 农村最低生活保障制度（简称农低保）是保障贫困人口基本生活权利和维护其最低生活需要的社会救助制度，是中国社会保障体系的“ 最后一道安全网”。2007年国务院公布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》[1]，至此农低保制度正式确立，维护社会公平是其核心建制理念。但是，由于收入核查难，导致“错保”“漏保”与“关系保”“人情保”等个别现象出现，极大地损害了社会保障制度的公正形象，造成干群矛盾，尤其是在社会保障最被需要的贫困地区。陆杰华和吕智浩（2008）提出，在实际操作中，过分强调低保户认定过程中的民主，以票决制确定低保户，这在民主与法治程度不高的农村易于异化为按宗族、亲缘等关系获得低保资格，损害低保确认的公正性。[2]丁建文和刘飞（2009）认为越是贫困落后地区，贫困农民的诉求能力越是薄弱，民主意识越是不强，低保服务人员水平越是不高，入保公平越是难以保障。不公正的入保带来的是低保资源无效使用。公平入保在低保资源有限的条件下越显得重要。[3]易红梅和张林秀（2011）研究发现全国样本村只有25.5%的最贫困农户在2007年得到了低保，农低保制度瞄准效率不高，瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。[4]黄瑞芹（2013）研究发现湖南民族地区农低保目标准确瞄准率为88.6%。[5]据此，2012年国务院公布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。意见提出了加强和改进最低生活保障工作基本原则，即要坚持应保尽保，坚持公平公正，坚持动态管理，坚持统筹兼顾。[6]2014年民政部和财政部印发《最低生活保障工作绩效评价办法》，从绩效评价制度建设来确保低保工作的规范性、效率性和有效性。[7]那么，农村社会保障制度公平吗？为回答此问题，本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为例，通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。 一、研究背景与数据来源1.研究背景 农村最低生活保障制度公平吗？为回答这个问题，课题组于2013年7月对重庆市A区和B县进行了机构访谈和农户调查。A区和B县位于重庆渝东南地区，均属于国家级贫困县，少数民族聚居区，少数民族人口比例分别为73.3% 和84%。机构访谈涉及调查区域的扶贫办、发改委、农委、财政局、民政局、社保局、城乡建委、统计局、县医院、乡镇政府、村委会。农户调查获得有效样本量为295户，其中水市乡87户，石会镇86户，板溪镇69户和毛坝乡53户。调查区域均属于国家级贫困县，社会保障是贫困地区社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”，是建设和谐社会的重要组成。 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度。农低保实行地方人民政府负责制，按属地进行管理，调查地区以县（区）为单位进行管理。低保标准依据当地农村经济社会发展水平和财力状况来合理确定，低保金实行差额补贴，调查地区低保金＝（低保标准－家庭人均收入）×家庭人数。低保对象按照公开、公平、公正原则产生，并实行按年、半年或季度的动态管理方式。调查地区低保户产生程序：审查受理、调查核实、听证评议、张榜公示、乡镇审核、区县民政局审批、张榜公布、发放低保证和低保金。低保资金来源主要以地方筹集为主，调查地区资金绝大部分来源于市级财政。2012-2013年重庆市A区低保标准为每人每月185元（约每人每年2220元），接近于国家统计局公布每人每年2300元的贫困标准。2012年第四季度全区有7822户16698人享受农村最低生活保障，占全区农业人口310978人的5.37%，发放保障金3033.9 万元，月人均补助水平129.76元。[8]B县低保标准为每人每月180元（约每人每年2160元），2012年第四季度全县有15248户24641人享受农低保政策，占全县农业人口773926人的3.2%，发放保障金3720.4万元，月人均补助水平123.5元。[8] 2.数据来源与描述 为了评价农村最低生活保障制度是否