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财政扶贫资金公司化运作的研究 　　摘 要：我国当前实行的财政扶贫行政化运作模式，在消除贫困方面取得了世人瞩目的成就，但也还存在一些问题。公司化运作模式通过在财政扶贫资金直接到贫困农户无偿使用之间增加一个公司化的实体，按照公司制成立的实体管理和使用财政扶贫资金，对国家无偿投入的财政扶贫资金扶助项目进行投入产出分析和效益分析，提高财政扶贫资金使用效益。 　　关键词：财政扶贫；公司化模式；效益分析 　　中图分类号：F81045 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2012）11007706 　　改革开放30年来，我国社会经济发展取得了巨大的成就，在消除贫困、摆脱贫困方面创造了令世人瞩目的成就。到2009年，农村绝对贫困人口从1978年的25亿减少到3 597万，贫困发生率由原来的30%下降到3%左右，在减缓贫困的过程中，财政扶贫发挥了核心作用，中央投入大量资金有力促进了贫困地区减缓贫困的努力。但近几年来，尽管扶贫工作力度加大，却出现了财政扶贫资金投入越多，贫困人口的减少的比例越小的现象。 　　出现这种现象，一方面，是与我国贫困人口自身的特征有关。我国的绝对贫困人口主要分布在农村，集中分布在自然条件较为恶劣的生态环境脆弱地区，主要是老、少、边、穷地区，使得扶贫难度很大；另一方面，与当前财政扶贫资金的行政化模式存在不足有关。 　　一、财政扶贫资金行政化运作的特征与问题 　　财政扶贫资金是用于贫困地区、经济不发达的革命老区、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会发展的专项资金。它主要包括一部分由国家发改委提出分配方案的主要用于贫困地区基础设施建设，改善群众生产、生活条件和生态环境的以工代赈资金，另一部分由国家扶贫办公室分配的重点用于发展种植业、养殖业、科技扶贫的新增财政扶贫资金和发展资金。中央财政扶贫资金在全国人大批准通过后一个月内下达到各省、自治区、直辖市财政厅（局），中央扶贫资金和地方政府配套资金转入财政扶贫资金专户，扶贫办负责项目审核，财政专户账户负责资金的拨付使用，扶贫资金在扶贫专户账户内实行专项管理封闭运行。 　　1财政扶贫资金行政化运作的特征 　　第一，财政扶贫资金要按照《财政扶贫资金管理办法》的要求实行封闭化管理。 　　《财政扶贫资金管理办法》规定省级以下（含省本级）各级财政部门要设立财政扶贫资金专户，实行专项管理，封闭运行。当年结余，结转下年继续使用。专户存储所得利息，全额转作扶贫资金，继续用于扶贫。财政扶贫资金使用实行项目管理。财政扶贫资金安排的建设项目要做到资金到项目、管理到项目、核算到项目，按项目建设进度核拨资金，确保资金及时足额到位。扶贫项目在地方各级扶贫开发领导小组统一领导下组织实施，各部门要相互配合，相互协作，明确责任，各司其责，严格把关。 　　第二，财政扶贫资金无偿使用。 　　在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。扶贫对象根据本地区扶贫重点，以村组为单位集中申报扶贫资助项目，扶贫部门依据本年度上级拨付的扶贫款来核定扶贫资金投放的项目和每个项目的额度，扶贫对象以村组为单位按照审核的项目名称集中向财政部门报账支取扶贫资金，无偿使用。 　　第三，财政扶贫资金使用将保证资金安全性放在首位。 　　财政扶贫资金的项目管理与资金使用分离，扶贫部门负责项目审核，财政部门负责扶贫专户资金的拨付，贫困农户以村组为单位以项目争取资金推行报账制管理。对扶贫开发项目发生的数额较大的购买性支出实行政府采购。扶贫部门负责组织协调、指导项目实施，并对项目实施进行审核、监督和检查。财政部门根据项目建设进度拨付资金，汇审财务决算，监督资金使用。计划部门会同财政、扶贫办等有关部门对以工代赈项目进行竣工验收，财政部门会同扶贫办等有关部门对发展资金、新增财政扶贫资金项目进行竣工验收。扶贫部门和财政部门并配合审计等有关部门做好审计、检查和稽查工作，确保资金安全。 　　但是，这种以村为单位，由贫困农户申报项目支取财政扶贫资金的行政化模式，其无偿投入的性质在实际运行中还存在一些不足，阻碍了扶贫效果更深入的发展。 　　2行政化运作存在的问题 　　第一，财政扶贫资金漏出现象严重。 　　财政扶贫资金的漏出主要是指，各级政府、政府部门及其工作人员以非法和违规手段改变财政扶贫资金使用范围和途径，使财政扶贫资金在传递和使用过程中产生目标置换，造成扶贫资金脱离扶贫目标，使用效率降低，有限的资源没有完全用到真正的贫困人口身上或未使真正的贫困人口受益[1]。 　　在财政扶贫资金分配时，由于财政扶贫资金所有权主体的缺失，财政资金分配主体产权不明确，财政扶贫资金投入到贫困地区的扶贫具体项目方向没有明确规定，财政扶贫资金投入存在寻租的可能性。财政扶贫资金数量的获得取决于“地方