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财政投资基建的项目概算控制管理的研究 　　[摘要]作为财政投资基建项目概算控制管理新模式的“代建制”与传统的“自建制”相比，有着规范政府行为，遏制“超标准、超规模、超投资”现象、预防腐败等优势。认真研究并科学应用这种新型的工程管理方式，对促进财政投资建设工程管理体制改革具有重要意义。 　　[关键词]投资体制；财政投资基建项目；代建制；概算控制管理 　　[作者简介]郑萍，广东技术师范学院财务处副处长，高级审计师，管理学硕士，广东 广州 510665 　　[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728（2014）01-0026-03 　　代建制是指政府将投资项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备相关专业技术力量、有资质的代建单位进行全过程管理的制度。 　　随着投资体制改革的不断深入。近年来各级政府不断探索财政投资基建项目管理的改革方向。代建制作为政府投资非经营性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措，被认为是转变政府职能、控制“超标准、超规模、超投资”问题、遏制腐败的有效手段。认真研究分析并科学应用这种新型的工程管理方式，对促进财政投资建设工程管理体制改革具有重要意义。 　　一、推行代建制改革的背景和意义 　　国务院2004年发布的《关于投资体制改革的决定》明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。各地因而开始推行财政投资建设工程“代建制”的试点，管理模式由“投资、建设、管理、使用”一体化逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转变。 　　（一）传统管理模式的主要弊端 　　随着改革的深入，传统自建制的缺陷越来越明显，集中表现为建设项目“三超”、质量问题和官员腐败。原因主要是政府作为业主行政权力与经济管理职能不分，集投资、建设、管理、使用于一身，与各市场参与主体关系过于密切。存在着如政府管理机构设置分散难以监管、职能分工不合理、责任追究难以落实、项目决策缺乏科学、工程组织管理越位、缺位和错位等问题。 　　（二）推行代建制改革的意义 　　为解决传统管理模式的弊端，在中央政府倡导下，地方政府开始尝试将一些非经营性的政府投资项目委托给专业公司作为代业主对项目实施建设，并在实践中不断完善，逐步发展为项目代建制度，彰显着优势：规范政府行为，促使政府转变职能；完善决策机制，促进决策科学化；管理市场化专业化，效率逐步提高。 　　二、实施代建制的概况及其特点 　　代建制作为建设项目管理的创新模式，已日益成为政府投资非经营性项目建设管理的主要方式。根据国家发改委的数据，截止2011年底，全国47个副省级以上地区中，已有45个开始代建制改革试点与推进，占96%；代建范围也不断拓展，从机关办公楼等公共建筑项目。扩展到城市基础设施等。基本实现了对项目投资、工期和质量的有效控制，代建管理呈现出深入发展的良好态势，并具有注重政策法规的制定和完善、加大前期工作力度，提高投资管理科学性、注重代建工作实效，实现对项目有效控制等特点。 　　如重庆市综合体育馆代建项目总投资4.1亿元，通过优化设计等，节约资金5000余万元，工程质量优良，被评为全国詹天佑大奖；又如宁波某大学新、老校区建设和改造工程同时进行。投资5个亿的新校区建设项目实行代建，投资2000万元的老校区改造项目由学校自行负责。结果新校区建设顺利完成，没有出现违法违规现象；而老校区工程却发生了学校主要领导受贿60万元的腐败案件。 　　三、代建制实践中面临的困境 　　实施代建制加大了行政权力寻租的难度，但作为腐败高发领域的建设工程的关键环节和人员没有发生根本变化，行业“潜规则”仍可能长期存在。 　　1.与工程项目相关的审批部门格局不变。由于代建单位还不具备传统意义上建设单位的法律地位，在办理报建、财政拨款等手续时得不到有关部门的认可，遇到困难时，不得不依附和求助于项目使用单位，而另一方面，代建制的推行触及了原有的利益和权力格局，在项目建设、资金拨付等申报办理过程中，个别单位存在拖延时间等现象，容易成为权力寻租的温床。 　　2.代建项目管理人员仍是监督的难点。代建项目管理人员涉及代建、监理、施工等单位的项目管理、财务管理等人员，代建模式没有改变他们的角色和作用，仍有可能为一己私利而损害集体利益。如代建模式下，以投资额作为控制目标，代建单位就可能从质量上下手，以降低质量等手段相互勾结骗取项目资金从中谋利。另一方面，项目管理单位和监管部门不切实维护国家利益，对如挂靠、分包、拖延工期等问题监管不到位，以牺牲国家利益为代价换取个人私利。 　　3.工程建设的关键节点仍是监控难点 　　（1）行政审批环节。该环节贯穿建设全过程，包括项目立项、质量安全监督等。代建模式下的行政审批环节未作改变。工作人员可能收受贿赂，违规审核批准不符合法定条件的事项，