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税务行政复议听证制度的作用不足建议 　　新《税务行政复议规则》(以下简称《规则》)自2010年4月1日起正式实施，其中新增了5条关于税务行政复议听证的内容。税务行政复议听证是指税务行政复议机关在办理税务行政复议案件中，为查明案件事实，依法组织并听取当事人就案件所涉及的具体行政行为的事实、证据、依据以及程序进行陈述、举证、质证和辩论的活动。但是截至目前，国家税务总局和河南省人民政府均未对行政复议听证制度出台进一步的具体规定。实践中，税务复议机关只能参照税务行政处罚听证制度来具体实施复议听证。但税务行政复议听证制度有其独特的职能，完全参照税务处罚听证程序实际上存在一定的弊端。 　　一、税务行政复议听证制度的作用 　　(一)体现了行政救济法的立法精神，保障了申请人的合法权益根据《行政复议法》的立法目的，行政复议具有纠正行政过错、保障当事人权益和监督行政行为的功能，其中保障当事人权益是最核心的立法目的。行政复议听证制度具有体现行政复议公开、公正原则的特点，当事人各方以及行政复议机关共同参与到行政复议听证活动中来，自由陈述意见、进行辩论，有利于缓解行政复议当事人的对立情绪，有利于行政争议的彻底解决，最终实现社会效果和法律效果的统一。实践证明，以不公开的书面方式审理行政复议案件，会使行政相对人在复议过程中处于被动状态，无法为维护自己的权利进行抗辩，也为“官官相护”提供了可能，不利于及时查明案情。据笔者调查了解，实践中，经行政复议机关举行听证后作出决定的行政复议案件，申请人提起诉讼的比例较小，基本上做到了定纷止争、案结事了。 　　(二)作为行政复议审理方式的必然要求，有效弥补书面审查的缺陷行政复议制度的关键是审查方式。《行政复议法》确定以书面审查为主的审理方式，主要考虑了效率的因素。但书面审查有一定的缺陷和不足，主要体现为因书面材料和证据的不充分、不完善而可能使复议机关作出有瑕疵或错误的决定。例如，案件中某些关键事实和证据尚存在疑点，而书面材料无法体现;执法人员制作的处罚文书及复议答复书中，对案件事实认定、证据采信、定性处罚依据等说理性不强;个别执法人员以不合法手段取得证据，而复议审理人员无法发现，等等。另外，在书面方式审理中，由于各方提供的证据材料没有经过一个辩论和质证的过程，证据的采信与否主要依靠复议办案人员的主观判断，由此认定的事实很可能与实际情况存在较大偏差。而通过听证方式审理税务行政复议案件，当事人就有关的事实、法律问题、依据等进行辩论和质证，对各种证据材料的真实性、相关性和合法性进行论证和辩驳，有利于行政复议机关全面了解案件真实情况，从而作出合法、公正、合理的行政复议决定。 　　(三)有利于接受外界监督，保证行政复议权的公正行使由于行政复议机关与被申请人同属行政机关，申请人往往希望通过一种更公开、透明的程序对行政复议权进行控制和监督。听证活动除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，都需公开进行，这样就使税务行政复议权处于公众的监督之下，滥用复议权的行为就会大大减少，一定程度上增强了行政复议活动的透明度和公正性，提高了行政复议的办案质量和公信力。此外，在法院对行政复议案件进行审理的过程中，通过听证环节的质证程序后确认的证据材料更容易被法官采信和采纳。 　　二、当前税务行政复议听证制度存在的不足 　　随着法制进程的推进和行政管理相对人法律意识的增强，行政复议案件的数量必将激增。目前，我国尚未制定统一的听证法规，关于行政复议听证的规定散见于部分单一的法律、法规和地方法规、规章中。《规则》关于复议听证的内容仅有5条，而且均为概要性的规定，许多重要的问题如举办复议听证会的流程、听证主持人的资格、各参与人的权利义务特别是当事人的举证责任、证人是否能参与全程听证、听证审理回避等内容并没有给出有利于操作的具体规定，税务复议机关在听证环节仍然处于无所适从的状态。实践中，税务复议机关只能参照税务行政处罚听证制度来具体实施复议听证。然而，税务行政复议听证和税务行政处罚听证是两种不同的听证制度，有很大的区别。第一是适用条件不同。《行政复议法实施条例》第33条、《规则》第65条均规定:“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”而《行政处罚法》第42条、《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)第4条均规定:“当事人要求听证的，行政(税务)机关应当组织听证。”可见，税务行政复议听证程序的启动，可以由申请人提出，也可以由行政复议机关决定，即法律赋予了税务机关一定的主动权和选择权，如果案情并不重大、复杂但申请人提出复议听证请求的，复议机关可以根据情况决定不举行听证。而税务行政处罚听证程序的启动，则是只要符合法定条件的申请人提出听证要求的，税务机关就应当接受并组织听证，税务机关处于相对被动接受的