非基本公共服务市场化供给的研究述评.docVIP

非基本公共服务市场化供给的研究述评 　　摘要：公共服务市场化建立在公共选择理论、新公共管理理论和治理理论基础之上。国外市场化历程长，相关研究文献多，研究问题广泛，如市场化的动因分析、路径选择、后果影响、经验教训以及各国比较分析等，为研究北京非基本公共服务市场化问题提供了理论依据和研究方法。而国内市场化进程发展较为缓慢，主要是针对城市公共服务改革面临的困境、市场化理论与实践问题，以及供给主体多元化和开放公共服务领域等方面研究；未能从理论上对市场化供给机制进行深入的分析，还没有构建符合含有首都大城市特征的供给模型。北京可以尝试围绕非基本公共服务市场化目标，从供给机制建设的视角，在调查和各区县统计分析基础上，分析市场化的配置机制，探讨政府与市场作用机理，最终形成市场最大化供给的格局和分享式发展模式。 　　关键词：非基本公共服务；市场化 　　中图分类号：F062.6；F812.2；F224 　　目前，北京正处在转型发展的关键时期，为建设中国特色世界城市，2013年政府工作报告提出，要把2000亿“非基本公共服务”市场作为新增长点，鼓励社会资本进入养老、医疗、健康、培训等领域，加快市场化、产业化步伐。近年来，北京公共服务建设取得了较大成效，促进了北京城市经济建设。但是在北京城市化高速发展阶段，大量人口聚集，城市圈扩大，要求城市公共服务功能向周边地区扩散，要求扩大供给能力。如何通过改善供给机制分步骤把可经营的非基本公共服务推向市场、做大北京非基本公共服务业，是北京面临的艰巨任务。为加深我们对当前发展阶段所面临改革困境的认识，正确把握改革的方向和着力点，进而指导我们进行非基本公共服务市场化实践，有必要在理论层面借鉴国内外研究成果，剖析制约非基本公共服务和民生改善的体制性障碍，有效改善非基本公共服务供给效率，探索未来发展路径。 　　一、西方公共服务市场化的理论基础 　　公共服务市场化的产生，是多种理论综合影响下的结果。主要有公共物品理论、公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论等。20世纪80年代以来，西方发达国家兴起行政改革浪潮，公共服务市场化模式逐步取代政府垄断供给模式，米尔顿·弗里德曼（Friedman）、彼得·F·德鲁克（Drucker）、普尔（Poole）、斯潘（Spann）、罗思巴德（Rothbard）、菲斯克（Fisk）和萨瓦斯（E.S.Savas）等人的研究推动了公共服务市场化的研究与实践。其主要发展趋势是引入企业管理形式，导入竞争机制，推行社会协作。经过引入企业管理形式，改善政府行政绩效，提高公共服务质量；经过竞争机制，优化公共产品的供应，降低行政成本；推行社会协作，采用合同外包，公私合营等市场化运作形式，放松政府垄断和规制。 　　（一）公共物品理论 　　公共经济学区分私人物品和公共物品，认为私人物品可以通过市场机制来供给和获得满足；而公共物品领域只能通过公共部门特别是政府提供。公共物品领域存在市场失灵，由于公共物品具有非排他性，消费与使用者付费无关，容易产生“免费搭车”现象；同时，由于公共物品的边际成本为零，市场主体缺乏生产的基本动力。公共物品理论认为，政府本质上是一个安排者或者提供者，政府提供并不意味着政府直接生产。提供是指通过某种制度安排，确定物品和服务的数量和质量，实现公共物品的供给；生产是指通过组合生产要素，将投入变成产出的技术化过程。对于公共物品，政府可以将一些生产环节委托给其他组织。 　　（二）公共选择理论 　　根据“经济人”假设，公共选择理论提出了“政治人”假设，认为当个人由市场中的买者或者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，不会发生变化。在布坎南等人看来，官僚不受公共利益的激励，而受其自身利益的激励，追求的是政府规模最大化而不是利润最大化，他们使其个人福利最大化而不是公共利益最大化，从而导致“政府失灵”。由于公共资源在垄断环境中运作，管理者缺乏激励，使公共产品成本高昂，导致低效率和差质量，而且对于公众的需求反应过于迟钝，缺乏回应性。因此，公共服务应当给予公众对公共服务进行选择的机会，应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争。 　　（三）新公共管理理论 　　新公共管理理论认为私营部门的成功经验和方法也适用于公共部门，提倡构建“企业家政府”，希望通过在公共服务的生产与供应中引入市场竞争机制，来提高政府效能、降低成本、提高质量。克里斯托夫·胡德（Christopher Hood）归纳了新公共管理的七个特质，认为竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。奥斯本提出，政府的中心工作不是 “划桨”，而是“掌舵”，政府做好决策工作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做；但奥斯本也反对完全的私有化，认为如果把治理的全过程都私有化，会导致丧失社会