地方立法权扩张的合宪性与宪法发展-华东政法大学学报.PDF

华东政法大学学报 2016 年第 2 期 地方立法权扩张的合宪性与宪法发展 李少文 * 目　　次 一、问题的提出：地方立法权扩张违宪吗？ 二、地方立法权的宪法“盲点” 三、立法者阐释宪法：一种实现宪法效力的路径？ 四、地方立法权扩张的正当性与合理性 五、结论 摘　要　《立法法》修改扩张地方立法权引起了合宪性争议。宪法对地方立法权的规定十分模糊， 并存在很多空白，给国家立法机关留下了较大空间。《立法法》修改是立法者阐明宪法的不确定性、填 补宪法空白的表现，形成一种由立法者发展宪法的模式。在规范意义上，地方立法权扩张在民主基础 上扩大了地方自治。在功能意义上，它契合八二宪法鼓励实验的精神，有利于推动国家治理体系现代 化。地方立法权扩张的正当性和合理性是其发展宪法的理性依据。这个例证表明宪法通过民主机制 发挥效力的路径。它构成了我们运行中的宪法。 关键词　地方立法权　立法法　合宪性　政治宪法　宪法发展 一、问题的提出：地方立法权扩张违宪吗？ 2015 年 3 月，十二届全国人大三次会议通过了修改《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法 法》）的决定，内容之一是规定“设区的市”的人大及其常委会可以制定“地方性法规”，并报省级人大 常委会批准（第 72 条第 2 款）；设区的市的人民政府可以制定地方政府规章（第 82 条）。相较于以前 的立法权配置结构，《立法法》修改导致了地方立法权的扩张：设区的市取得了地方性法规和地方政 府规章的制定权。 〔1 〕 理论对此的回应并不热烈，原因可能是多方面的，例如相关改革目标早已确定， 法律修改草案 *　李少文，北京大学法学院博士研究生。 〔1 〕　2013 年 11 月，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将“逐步增 加有地方立法权的较大的市数量”。一年以后的中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 中进一步提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。 63 李少文 地方立法权扩张的合宪性与宪法发展 〔2 〕 早已公布并征求意见， 理论界和实务界对于地方立法权扩张有一定的共识等；更重要的或许是我们 没有对宪法变迁保持充分的敏感，因而对这种重大的宪法发展关注不够。事实上，“立法法”之类的 〔3 〕 法律在世界各国实践中本就十分少见， 此类“宪法性法律”首先是并且应该主要是程序法，即界定 宪法上的立法权如何行使的主要程序和具体要求，但我国的《立法法》同时也是实体法，对立法权的 权力配置做出了比较详细的说明，对立法权限及其功能也作了规定，并建立了备案审查制度。这种“僭 〔4 〕 越”引起了理论上的很多反思，比如有一种观点就认为该法存在合宪性争议，认为它是“良性违宪”。 〔5 〕 〔6 〕 考虑到《立法法》在法治建设中的作用，尽管学者对其或有批评， 但总体上肯定该法的积极作用。 此法运行十五年后，对其合宪性的质疑随着时间流逝也逐渐淡出视野（或者是为理论界接受或默认）。 然而，本