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论主权投资的国家安全审查及我国的制度完善-法律 论主权投资的国家安全审查及我国的制度完善 李 军* 内容摘要：最近十年，主权投资已发展为国际投资的重要类型。由于主权投资的敏感身份，投资接受国担忧其成为“特洛伊木马”。因此，许多国家在其外资国家安全审查中对主权投资进行特别甄别。国际货币基金组织等国际组织制定了一些行为准则，如《圣地亚哥原则》，来规范主权投资，以消除其对国家安全的影响及非商业目的隐患。我国作为外资输入大国，外资国家安全审查法制中却缺少主权投资特别规则。基于我国主权投资较多的现状，对于外国主权投资特别审查必然引起对等待遇。可行的方案是在法律中明确对等原则，对我国主权投资实行特别审查的国家，对其主权投资实行对等的特别审查。 关键词 ：主权投资 国家安全 国家安全审查 主权财富基金 *华东政法大学法律学院博士研究生，山东建筑大学法政学院副教授。 本文受“上海地方高校大文科学术新人培育计划”资助。 〔1〕有学者认为，主权投资还包括受政府深度影响的私人投资。See Lars-Hendrik R?觟ller and Nicolas Véron, Safe and Sound: An EU Approach to Sovereign Investment（QA）, /media/press-releases/sort/date/pp/10/page/4/，2014年4月20日。在立法实践中，也有将受政府影响的私人投资视作国有企业。如《投资加拿大法》第26条明确规定国有企业包含受政府控制或直接或间接影响的实体或者个人。 〔2〕Greg Golding, Australian regulation of foreign direct investment by sovereign wealth funds and State-owned enterprises: Are our rules right? 38 ABLR 215, 2010, p.218. 〔3〕United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report 2008, p.xvi. 〔4〕Jennifer Cooke, Finding the Right Balance for Sovereign Wealth Fund Regulation: Open Investment vs. National Security, Vol.2009, Issue 2, Columbia Business Law Review, p.733. 一、主权投资中国家安全的牵连 （一）主权投资的兴起 “主权投资”，有时称为“政府投资”，也可称为“国家控制的投资”。一般来说，主权投资者包含两种形式：“主权财富基金”（sovereign wealth fund，缩写为SWF）和“国有投资企业”（state-owned enterprise，缩写为SOE），两者也可共称为“国家控制实体”（state-controlled entity，缩写为SCE）。〔1 〕主权投资并不是一种新的投资类型。最早的主权财富基金于1953年创立于科威特，〔2 〕不过主权投资的蓬勃发展发生在最近十年。根据联合国贸易与发展会议2008年的《世界投资报告》，过去20年主权财富基金投资了390亿美元，其中310亿美元发生在近三年。〔3 〕特别是2007年美国次贷危机以来，主权投资的表现吸引了学界、政界、媒体以及公众的特别关注。〔4 〕主权投资在拯救美国、欧洲的银行的行动中作出了重要贡献，〔5 〕如新加坡政府投资公司在瑞银集团中投资了90多亿美元。〔6 〕在2012年，全球公认的73家主权财富基金，60%是最近十年成立的；国有跨国企业（State-owned TNCs，缩写为SO-TNCs）的投资占到全球直接投资的十分之一。〔7 〕随着主权投资的兴起，主权投资的数量和规模不断增加。许多主权财富基金的规模超过许多国际金融组织。早在2007年，Abu Dhabi基金的规模达到了6250亿美元，而当时国际货币基金组织的资产市值仅为769亿美元，世界银行仅为400亿美元。〔8 〕综合来看，当前主权投资已经成为国际投资的重要类型。 （二）投资接受国对外国主权投资的担忧 主权投资在很大成程度上能够为东道国提供发展资本，这些资本的引进在很多情况下成本较低。例如主权财富基金，其投资大多具有长期性、低杠杆率、低资本回购、有益于金融市场的稳定等特点。如在美国次贷危机和欧洲主权债务危机中，主权财富基金就成为拯救欧美金融机构和稳定其金融秩序的重要援手。但是主权投资因其政府投资者的敏感性，必然会招