非行政许可审批的现状的研究.docVIP

非行政许可审批的现状的研究 　　摘 要：“非行政许可审批”这一概念自2004年正式提出，如今最终走向了消亡。“非行政许可审批”是行政许可法起草及实施过程中关于调整范围的博弈妥协结果，是政府让位市场的过程中找不到替代性监管手段的权宜措施。然而其却使得“大量的审批以非行政许可审批的名义从行政许可中分离出去”，逐渐成为审批制度改革的障碍，阻断了行政许可法与审批制度改革的同步进程。“非行政许可审批”这一概念退出历史舞台，体现了审批制度改革的决心与成果。 　　关键词：非行政许可审批;改革;消弭 　　中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）02-0124-02 　　达成行政审批与行政许可概念含义的统一，这是《行政许可法》制定的初衷，为行政许可审批制度改革提供法律保障，“中央希望通过审批制度改革为行政许可法的制定积累经验，通过制定《行政许可法》来巩固行政许可审批制度改革的成果”[1]，而“非行政许可审批”则使得“大量的审批以非行政许可审批的名义从行政许可中分离出去”，使得行政审批制度改革的进程受到阻碍。2014年4月，国务院印发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，通知表示要全面清理现有非行政许可审批事项，历时一年时间。2015年5月6日，国务院召开常务会议，会议审议通过了审批事项的清理意见，针对剩余的244项非行政许可审批。此次会议通过的清理意见，表明国务院部门全面完成了非行政许可审批事项清理工作。退出历史舞台是“非行政许可审批”这一概念的结局。行政审批制度改革的重点是对于非行政许可审批事项的改革，从2004年“非行政许可审批”这一概念的正式提出，非行政许可审批彻底淡出历史的舞台，使得权力在阳光下运行，大大减少交易成本和制度成本，极大释放市场主体的活力和创造力，体现了审批制度改革的决心与成果。 　　一、非行政许可审批的源起 　　何为“非行政许可审批”？在《行政许可法》生效一个月后，即2004年8月2日，国务院印发《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目通知》（国办发[2004]62号，简称62号文件），“……根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项暂予保留。这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可;随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或做必要的调整”。①“非行政许可审批”这一概念，自此由62号文件正式的提出，对于其中的211项审批事项以“非行政许可审批”为名保留了下来。 　　《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。《行政许可法》的严格规定对行政许可的外延进行了大幅剥离：一是将“认可资格资质或者确立特定主体资格、特定身份的行为”剥离，仅保留“准予从事特定活动”的行为;这也直接导致此后大量的行政确认行为被纳入非行政许可审批的阵营;二是将部分内容排除许可法的适用范围，包含“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”，变相地不断壮大“非行政许可审批”的队伍。从类型化的角度进行实证观察，行政许可、行政确认、行政给付、临时决定、备案等形态的权力都被容纳在所谓的“非行政许可审批”事项中。“非行政许可审批”形式多样，有根据前置审查形式规定的，有依照监督程序执行的，前者如审批、审核、核准、核查、同意、确认等形式，后者如验收、验证、备案、年审（检）、登记、会审等形式。 　　二、非行政许可审批的特性 　　《行政许可法》立法者经过论辩，采用审批与许可含义同一说，然而62号文件的决定，提出了“非行政许可审批”，打破了同一说。根据62号文件对于“非行政许可审批”的界定，第一，行政审批为行政许可的上位概念，因根据62号文件可发现行政审批包括两类：行政许可审批和非行政许可审批。第二，政府的内部事项为非行政许可审批的主要管理事项，也包括少量的政府外部管理事项。然而存在的问题是，在该文件所附加列举的211个具体事项中，据统计至少超过70项是政府的外部管理事项，即占总数的比例高达33.175%，如出具出国（境）证明权审批、科技型中小企业技术创新基金项目审批、民族贸易县审批、车辆进京通行证核发、“百千万人才工程”人选审批、开办保安服务企业审批、廉租住房申请的审核登记以及各种税收优惠、减免资格的认定等。总而言之，被列入了“非行政许可审批”，而非“行政许可审批”的外部管理事项，至少在该文件中所列211个具体事项中占了三分之一。这意味着，把“是否属于政府的外部管理事项”，作为“非行政许可审批”与“行