国乡镇治理的困境跟其自治要素分析解析.pdf

专慧黧㈣ 乡村共同体的瓦解与重建 ——我国乡镇治理的困境及其自治要素分析 ■郭圣莉邓丁潘超韧王兴 乡镇问题的实质是传统乡村共同体瓦解之后如何在现代国家体系下重建基层社会共同体的治理体系问 题。目前乡镇的困境是由于现代国家政治建设和城市化的进程破坏了传统的自治要素，却又未能在公民社会 的框架下重建新的要素关联导致的。因此，必须跳开围绕着乡镇权能大小讨论乡镇问题的框架，以平等的公 民权为基础重构地方社会的自治共同体。 【关键词】乡镇共同体；公共服务；地方自治 [中图分类号】D62【文献标识码】A f文章编号】1004—518X{2010)06—0190—06 郭圣莉(1964一)，女，华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士，研究方向为国家政治建设、基层社 会治理；邓 丁(1988一)，男，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理；潘 超韧(1986一)，女，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理；王兴 (1987一)，男，华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理。(上海201400) 一、问题的提出 公权退出的乡镇模式，即认为国家行政权力要逐渐退出 税费改革后，乡镇政府的困境突出地表现为缺乏满 农村的政治领域，只是主张退出的程度不同而已。四是 足乡村公共产品需求的能力。其原因一般被归咎为传统 建立官民合作的乡政自治。【41五是乡政村治，即乡镇自 的压力性体制导致乡镇事务过多，财力不足。剧锦文用 治，村设村公所，实行“乡治、村政”【5。。此外，党国英提出 “隧道效应”来表达乡镇这种权小责大问题的形成机制， 缩小乡镇规模，撤销村级机构，建立大农村社区的设 即上级单位通过人事的逐级任免以隐蔽的方式实现下 想。在缩小规模的乡镇社区试行“民主选举、议政结合、 放事权，上收财权。其结果就是众所周知的基层政府财 两委合一”的制度。161赵树凯等认为，要“建立服务型政 权和事权的严重失衡。【11那么，应如何化解这一困境呢? 府”不能局限在乡镇层面，乡镇问题实际上是“政府”问 目前学界大致有以下几种观点：一是主张实行由村民直 题。因此，乡镇的改革必须系于中国政府的改革。【71乡政 接选举的乡镇自治，进行乡镇体制的重建。[21二是改乡 的压力主要来自县政，只有县政的职能转变了，乡政才 为县的派出机构的县政、乡派、村治。三是撤销乡镇政 能真正转变职能。[sl 府，建立乡镇公共服务型组织。以上三种都可以归结为 如果乡镇的问题的确是压力性体制导致的财小责 万方数据 乡村共同体的瓦解与重建——我国乡镇治理的困境及其自治要素分析 大的话，那么解决之道无非有二：一是改变压力体制或 保障”共进入城保8470人，交保费近2亿元，其中政府 者通过对乡镇的改革突破压力体制的压力；二是压力体 财政需分6年支付社保局1．4亿元。土地失地农民退休 制改变财政分配方式，使乡镇获得充足的财力。那么，随 可领500多元的退休金。这些制度的保障都是市、镇、农 之而来的一个问题就是，随着经济的发展，当乡镇获得 民共担式的。表1为太仓C镇预算内财政支出状况。 更高的财政支配权和足够的财力时，乡镇是否就能够为 在乡镇基础建设方面则主要是预算外的支出。如C 乡民提供足够有效的公共服务? 太仓C镇2008年财政支出表 换句话说，目前的财政分配体制 2008年可用公共安全 教育 科学技术 文化与传媒l社会保障 医疗卫生 城市社区 农林水事刽 l财力(万) (万) (万) (万) (万) 尚就业(万) (万) 事务(万) (万) 以及由