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乡镇政府财政供养结构剖析 　　[提要] 该文通过对JX市本级乡镇财政供养人员调查分析，认为乡镇政府财政供养除了行政事业编制人员外还存在大量的聘用人员，聘用人员岗位主要分布在城乡社区工作、经济服务、外来人口协管和派出所协警等领域。 　　关键词：乡镇政府；财政供养；分析 　　该文为国家级大学生创新创业训练计划项目《乡镇财政供养人员现状调查及优化供养结构研究——以嘉兴为例》的部分研究成果 　　中图分类号：F812 文献标识码：A 　　收录日期：2014年1月2日 　　一、引言 　　任何一级政府，要想有效治理当地的经济、社会并向民众提供基本的公共产品，就必须用自身的财政资金供养一定数量的公务员、警察、老师、医务人员等，所以财政供养人员是政府行政的基础。但是，财政供养人员维持在何种水平才是合理的和适度的，是一直困扰政府的一个理论和现实难题。一些学者对中国的财政供养规模从纵向上进行了古今比较，认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高，并以此认为政府机构臃肿和人员膨胀已经非常严重，必须大力精简机构和人员；另一些学者则借助于财政供养率等指标将中国与发达国家进行横向比较，认为中国财政供养规模不是偏大而是偏小，财政供养的主要问题是供养结构不合理，从而导致结构性过剩和运行性过剩。但是，这些文献研究都是基于公开的统计资料，这些财政供养人员基本限定于行政事业编制内人员，然而一个不争的事实是各级政府尤其是乡镇政府在行政事业编制外存在大量的聘用人员，这些人员的工资福利、办公经费也由财政支付，本质上说也应算财政供养人员。所以，如果把编制以外的政府聘用人员排除在外来研究我国的财政供养，其结论都不能完整地反映我国财政供养的真实情况。本文正是基于这种考虑，拟把政府聘用人员统计在内来分析财政供养结构，并重点分析政府聘用人员的功能结构，是对财政供养研究的有益探索和补充。 　　目前，研究财政供养最常用的指标是财政供养率（又称财政供养系数），是指一个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。这个比率既是衡量财政供养规模的基本尺度，也是进行相关的国际比较和古今比较的有效工具。但是，这一指标不适合乡镇政府财政供养的绝对衡量，因为有许多公共产品是由上级政府提供的，相应的财政供养人员也在上级政府，因此本文不用这一指标来分析乡镇政府财政供养规模的适度性，而只对乡镇政府的财政供养人员结构和功能结构进行分析。 　　二、乡镇政府财政供养结构分析 　　由于政府聘用人员的相关数据没有公开的资料，全部依赖于实地调查，因此本文以JX市本级全部10个乡镇的调查数据来分析财政供养结构。 　　1、乡镇政府财政供养人员身份结构分析。2012年JX市本级10个乡镇财政供养人员规模和身份如表1。（表1）从表1中看出，JX市本级10个乡镇共有财政供养人员3，835人，其中行政事业编制人员1，054人，占27.5%，聘用人员2，781人，占72.5%，这说明乡镇政府聘用人员在数量上已远远超过编制人员。造成这种现象的原因：一是由于经济社会的发展、人们对公共服务需求的增加以及我国1994年财政体制改革以来大量的事权下移，使乡镇政府对财政供养人员需要增加，而我国一直采取严格的编制管理，乡镇政府只得在编制外大量使用聘用人员；二是聘用人员的使用成本由公共财政负担，而使用聘用人员的直接收益是减轻了编制内人员的工作负担，收益和成本分别由不同主体承担，理性的政府部门必然有增加聘用人员的冲动，以获得本部门（个人）的利益最大化，从而导致聘用人员的不断增加；三是增加财政供养可以建立更广泛的政治支持网络，同时目前乡镇的聘用人员能获得上级政府一定的财政支持，而中国的财政转移支付具有很强的“粘纸效应”，即相对于本级财政，转移支付更容易引起财政供养规模的扩张。在三方面因素合力作用下，乡镇政府聘用人员不断膨胀，事实上在乡镇有编制人员成为脱离一线的管理干部，做事主要是聘用人员。 　　2、乡镇政府聘用人员类型结构分析。目前，乡镇政府的聘用人员类型较为复杂，大体可分为四类：一是岗位合同工，即在行政事业核定编制数内因缺编而形成的聘用人员和社区工作人员，这类人员聘用需经上级人事部门批准；二是合同工，即乡镇自主聘用的人员，包括正式聘用的人员、退休返聘人员以及派出所的协警和城市综合执法局在镇（街道）执法中队的协管员等；三是劳务派遣工；四是临时工。其中，劳务派遣工和派出所协警、城管协管员的聘用主体虽不是乡镇政府（劳务派遣工、协警、协管的聘用主体分别是劳务公司、区公安局和区城市综合执法局），但他们的工资福利和办公费用是由乡镇财政负担，所以本质上讲仍属于乡镇的财政供养人员。聘用人员的类型结构如表2所示。从表1中可计算出，聘用人员中，岗位合同工和合同工两者占全部聘用人员的92%，这两类人员一般是长期聘用，较为稳定，说明