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改革教育财政拨款体制提高教育资源配置效率 王善迈 （北京师范大学 王善迈） 教育财政拨款包括各级政府对各级教育部门的拨款，各级教育部门对各级各类学校的拨款。本文讨论的对象为教育拨款体制，不讨论政府对教育拨款的数量。从计划经济向市场经济转轨的过程中，教育投资多元化的格局已初步形成，但政府对教育的拨款仍是教育投资的主要部分。据统计，１９９３年全部教育投资为１０５９．５５亿元，其中财政拨款为６４４．３９亿元，占６０．７９％，其它渠道为４１５．５５亿元，占３９．２１％。从教育投资来说，我国面临的重要问题之一是：一方面，教育投资短缺，政府教育拨款不足，影响教育发展目标的实现；另一方面，有限的教育投资利用效率较低。本文的目的在于探讨教育财政拨款体制改革的思路，以从体制上保证政府对教育的拨款，提高教育投资的效率，加快教育发展。 一、实行教育经费预算单列 （一）什么是教育经费预算单列 在我国现行的国家预算科目中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。从财力分配来说，国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行再分配，教育经费为国家预算的第二次分配。从财权来说，包括预算的编制，经费的分配权和管理权，教育事业费属于财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。从拨款程序来说，教育部门举办的管理的高、中、初等教育，其经费由财政部门拨付给教育部门，再由教育部门拨付给所属学校，政府其它部门举办和管理的高等和中等教育，其经费由财政部门拨付给非教育的政府职能部门，再拨付给其所属学校。 教育费预算单列的基本涵义为如下几点。 第一，提高教育经费预算的等级，将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级，将教育经费在国家预算支出中的第二次分配升格为第一次分配。 第二，赋于教育部门对教育经费预算的编制权。教育经费预算在平衡教育经费需求与供给的基础上编制。先由教育部门提出教育经费需求预算，然后会同财政和计划部门，根据财力可能，平衡需求与供给，提出教育经费预算建议并纳入国家预算，报同级政府和人民代表大会审议批准。 第三，教育经费的分配权和管理权划归教育部门。包括教育经费预算在内的国家预算经人民代表大会通过后，由财政部门划拨给教育部门。教育经费在各级各类教育和学校之间（包括非教育部门举办的教育和学校）的分配、管理、监控由教育部门行使。 第四，教育经费预算单列到县级。同我国现行政权结构相适应，财政分为中央、省、县、乡四级，但财政预算只列前三级，因而教育经费预算单列到县级。 （二）教育经费预算单列的目的和必要 实行教育经费预算单列的基本目的，是通过提高教育经费预算的级次，实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展与政府对教育拨款相协调，提高教育资源的使用效率。 在现行体制下，教育经费预算等级较低，教育的事权属教育部门，教育的财权属财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。由此造成的问题有这样几点。第一，教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。在国家预算科目中，级次越低，数量弹性越大、透明度越低。政府和人代会在审议国家预算和决算时，一般只审议到预算的类级，而教育经费属于预算款级，从而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量，同样，教育部门对教育经费的预算，预算执行和决算也不能直接掌握，只能靠财政部门反馈。第二，教育发展和政府对教育拨款脱节。按政府部门职能分工，教育发展计划由教育部编制，最后纳入同级经济和社会发展计划，教育经费预算由财政与计划部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求与供给不平衡，历史上出现的问题大多是教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。第三，教育部门无法有效行使教育的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。众所周知，财力与财权是事权的物质基础，教育部门无财权或财权范围较小，也就难以有效行使事权。这在当前高等教育改革中尤为突出，在计划经济下形成的部门办学和条块分割，导致高校与专业设置重复过多、平均规模偏小，造成资源利用率低。在市场经济体制下有必要进行“第二次院系调整”，但教育部门难以实施，这既是高等学校条块分割的管理体制所致，也与高教事权与财权分离分不开。将教育事权与财权统一于教育部门，实行教育经费预算单列，无疑有助于上述问题的解决，促进教育的改革与发展。 教育经费预算单列是基于教育在经济与社会发展中的战略地位和教育经费在国家预算中的重要地位。教育在经济与社会发展中的战略地位无须再行讨论，国家早已将教育列为国民经济发展的战略重点。从人口结构来说，普通三级