政府体制内的制度创新：杭州市长公开电话的制度分析.docVIP

政府体制内的制度创新：杭州市长公幵电话的制度分析 内容提要：杭州市长公开电话从一幵通就受到群众的 广泛支持，本文通过对市长公开电话的制度分析，探讨其 受到欢迎的制度原因，分析其局限性，并认为市长公开电 话的功能只是信访工作的一部分，而对许多社会问题的解 决，最终还要依靠法治建设和各种社会制度的善。关键词: 市长公开电话制度稀缺制度补救制度创新 一、作为一项制度创新的杭州市长公开电话 1999年6月，杭州市委办公厅、市政府办公厅联合发 了《关于建立“1234 5”市长公开电话受理中心》的通知。 决定建立“12345”市长公开电话受理中心。6月15日，杭 州市长公开电话正式开通，受理人民群众反映的各种问题， 并予以解决。到目前为止，公开电话已运行近两年，受理 群众来电近20万件，答复处理率达96%,群众满意率为 92%,成为市政府了解社会动态信息、解决群众问题和监督 政府机关工作人员的重要渠道。市长公开电话是在原来市 长专线电话（开设于1988年）的基础上建立的。与原来的专 线电话相比，市长公开电话一方面延续了其基本任务：受 理基层单位和人民群众通过电话反映的对政府工作的批评、 意见和建议，向有关责任单位交办和转办群众来电反映的 问题，并督促检查办理情况；及时向领导汇报群众来电反 映的重大问题，反馈处理结果；及时向领导提供具有紧迫 性、苗头性和普遍性意义的有价值的信息。另一方面，公 开电话所依存的内部结构、权力和人员配置等方面，与原 来的专线电话相比，有许多制度性的创新。在结构安排上 建立了 “1 2345”市长公开电话受理中心“协调小组”，由 市长任组长，各部门负责人为成员，从而保证赋予公开电 话受理中心的权力得以有效实施。在人员配备上，一方面 保留原有的市长专线电话办公室的4名工作人员，同时由 市城乡建委、市政公用局、监察局、市容环卫局、杭州日 报社、广电局、公安局等部门各派1名思想素质好、熟悉 政策、有较强责任心和工作能力的工作人员到“中心”工 作。工作人员实行编号上岗，接受群众监督。在权力上， “中心”被赋予相应的职权，如问题处理的交办、转办权 对承办单位的督促、检查权，调阅承办单位处理问题的有 关材料和档案权，及召集有关单位负责人会议，研究解决 问题的权力。另外，市长公开电话受理中心还与新闻媒体 密切衔接，以提高其透明度。 以上的制度安排为“中心”的有效开展工作提供了前 提条件，为了使“中心”处于良好的运转状态，“中心”拥 有一整套的工作规范，考核奖惩措施。并己召开过由市长 主持的多次“公开电话受理中心协调小组会议”，以加强市 长公开电话的作用，提高其解决问题的有效性。 基于以上的制度基础，“12 345”自开通以来，伴随着 新闻媒体的宣传，群众对12345从知晓到熟悉，由于“1 2345 ”在解决许多公共问题及政府与社会摩擦的问题上的 有效性，成为群众在许多问题上谋求解决的渠道，1 2345 也因此在市民中拥有广泛而持久的影响力。从而成为树立 政府良好形象的积极成果。对政府内部而言，1 2345也成 为政府了解社会动态信息的重要渠道。 二、制度稀缺状态下的制度补救 尽管上述的简要分析让我们大致了解一个公开电话何 以会受欢迎的前提基础性原因，但这只是引致良好社会效 果的必要条件，而非充分条件。一连串的问题仍向我们袭 来：公开电话何以成为解决问题的重要渠道?通过12345来 解决社会问题的方式是如何替代其他解决途径而获得广泛 拥护的？有没有其他更好的制度安排来促成这些问题的解决? 民众何以会求助公开电话而不是纠纷双方协商解决？对政 府，它为何要推行公开电话这种制度安排而非其他制度安 排?所有这些问题的答案都不可能在公开电话自身如何设置 中得到，而必须把视角引向我们所处的广阔的社会背景中， 在当前特定的历史进程中去寻求一种更接近真理的答案。 （一）有关制度创新的两个问题 “1 2345”作为一项政府体制内的制度创新，其出现、 运行都遵循着制度的规律。与“12 345”密切相关的两个分 析视角是制度创新的成本与收益问题、及制度创新的时滞 性问题。（1）制度创新的成本与收益。每一项能预期带来收 益的制度安排都需要耗费成本。成本便意味着制度创新主 体要耗费一定的资源，而资源对任何一个主体而言都是有 限的。因此，在制度创新之前，主体都必须对提供一项新 制度安排的成本和带来的收益进行权衡，只有当供给主体 预期到某项制度所可能带来的收益和效果不低于所付出的 成本投入时，才会积极地推行此项制度，否则，供给主体 就会因成本太大而去寻找替代的制度安排或延迟某一问题 的解决。对于一项正式的制度安排而言，制度供给的成本 至少包括：①规划设计、组织实施的费用；②清除旧制度 的费用；③清除制度变革阻力的费用；④制度变革及其变 迁造成的损失；⑤实施