农业产业安全法律制度剖析.doc

农业产业安全法律制度剖析 　　随着全球化和农业对外开放不断深入，农业产业安全成为越来越重要的问题，中央对此也高度重视。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制”。2010年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出要加快建立外资并购安全审查制度。2010年4月，国务院出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出坚持以我为主、择优选资，促进“引资”与“引智”相结合，不断提高利用外资质量。“十二五”规划提出加快转变外贸发展方式，推动外贸发展从规模扩张向质量效益提高转变、从成本优势向综合竞争优势转变；要提高利用外资水平，做好外资并购安全审查。2011年，国务院办公厅印发了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国国家安全审查制度开始建立。在现有的条件下，从我国农业产业面临的形势出发，急需在研究现有法律制度的基础上，学习借鉴国外有益经验，完善我国的农业产业安全法律制度，应对开放条件下我国农业产业安全问题。 　　一、当前外资管理法律制度存在的问题 　　我国现行对外资的管理制度主要分为三大类：一类是外资准入制度，农业产业外资进入包括直接投资与间接投资形式。无论是哪一种投资形式，其准入必须符合我国有关产业政策的规定，目前主要受《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录(2007年修订)》调整。第二类是反垄断制度，其中主要涉及的是经营者集中审查机制，目前主要受《反垄断法》及其配套规章调整。第三类是国家安全审查制度，主要包括《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》、《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》等法律法规。反垄断审查并不进行内外资的区分，因此，专门针对外资的监管主要是外资准入和国家安全审查制度。这些制度对于促进我国农业领域利用外资，提高外资利用质量，优化我国产业结构起着关键作用，但也存在着一些问题。 　　(一)立法方面 　　1.外资管理法律政策缺乏统一性。当前，涉及外资管理的法律地方性立法的量大大超过国家立法，各地方立法权限不一致，导致地区间的不公平现象。同时，从中央到地方，多层次、多方面地制定优惠政策，在财政政策、税收减免、审批权限、土地政策、资金和利润的汇出等方面形成了地区差别。 　　由于法律法规及政策的层级、时限、效力各不相同，导致冲突，总体上对产业安全缺乏战略性的考虑。 　　2.相关规定过于简单，缺乏可操作性，存在法律空白。主要表现在：第一，对农业产业分类不清晰，如在《外商投资产业指导目录》限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产(中方控股)”，而在鼓励类中又规定“糖料、果树、牧草等农作物新技术开发、生产”，容易产生理解上的歧义，不利于约束行政机关的裁量权。第二，一些条款较模糊，不好操作，难以实现立法目的。如在2007年修订的《外商投资产业指导目录》的限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产”中方控股，设置中方控股的意图在于保证中方对企业的控制权进而保证中方的利益最大化。但在实际中，由于外资处于技术及销售的强势地位，外资获得了事实上的控制权，中方利益无法保证。2007年目录中有一部分标明为中方控股或限于合资、合作，但绝大部分并未标注，其模糊、缺乏可操作性。三是准入目录未及时根据形势变化而调整。2007年修订的《外商投资产业指导目录》是在金融危机之前颁布的，有一些已经不适应当前农业产业的发展要求。比如，2004年将粮食加工业列入鼓励类目录，有其历史背景，但去年以来粮食加工和流通领域四大跨国粮商的进入对我国粮食加工业造成了一定的威胁，需要重新进行评估。 　　(二)执法方面 　　1.政府对外资准入的审批执法不严。地方政府受干部考核机制中外资引资额这一考核指标影响，引资心切，只要投资者提交的申请资料形式符合要求，审批机关一般不审查资料的具体内容是否真实或是否有恶意规避法律之嫌、外资准入后是否有可能危及社会公共利益等实质内容。 　　2.对执法缺乏监督。外资准入审批程序缺乏透明和便民性，监督机关偶尔对行政许可程序的规范性作些检查。在农业领域表现也很明显，如新修订的《外商投资产业指导目录》对外资在农业领域的投资进行了调整：要求在作物品种、棉籽加工上中方控股，在转基因高科技及生物安全方面一定要由中方控股；同时加强了对粮食相关领域的控制力，包括化肥、农药、粮食的零售、批发及物流领域等外资只能参股。但在实际操作过程中，许多地方政府在招商引资的时候饥不择食，出于政绩冲动，违背法律规定，给外资低成本进入创造了极大的便利。 　　3.外商投资项目管