财政风险：防范的路径与方法_0.docVIP

财政风险：防范的路径与方法 内容 提要：公共风险是财政风险的源头。防范财政风险，应至少从4个方面入手：一是通过制度创新来控制公共风险，从而有效地减少财政风险；二是减少政府干预公共风险中的各种失误，防范由此而引发新的财政风险；三是建立风险管理机制，打破“风险大锅饭”。抑制道德风险，减少风险的积聚和集中；四是增强政府抗风险能力。 　　　　关键词：公共风险 财政风险 路径　 　　市场经济，在另一种意义上讲，是“信心经济”，经济的正常运转是靠社会公众的信心来支撑着的。虽然社会公众的信心受环境、经济状况的影响，但有相当大的独立性，不能简单地套用“社会存在决定社会意识”的公式。信心并非都来自理性预期，很大程度上与非理性有关，而且，信息不对称的状况总是存在，信心会与所谓的“真实”状况有很大的距离。当社会公众的信心丧失时，经济、社会就会动摇，公共风险就会放大，即使是“真实”状况相当不错；相反，当社会公众的信心依然存在时，经济、社会就会保持稳定，公共风险就会缩小，哪怕是“真实”的状况并不怎么样。在某种意义上，公共风险的大小取决于人们的看法。在市场经济条件下，社会公众的看法是一个至关重要的影响因素，而且是一个有很大独立性的因素。但社会公众的看法是可以“调控”的，政府通过某种适当的方式，可以在短期或长期意义上引导、影响、甚至改变社会公众的看法，从而达到“化险为夷”的目的。在 现代 社会，有效地与社会公众进行多方面的沟通是控制公共风险的重要途径。从2003年的“非典”危机中即可明显地看出这一点。当“非典”疫情在广东流行时，若是及时地与社会公众沟通，如发布疫情状况，公布“非典”的有关症状及其传染性强弱，告诉公众应注意的有关事项，让公众了解政府正在采取的相关措施，等等，提高透明度，加强与社会公众的沟通，也许就不会有后来的全国性大恐慌，由此导致的公共风险和公共危机就可以大大缩小。我们应该从中得到不少启发。 　　　　二、减少政府对公共风险的失当干预 　　政府干预公共风险过程中的各种失误，是财政风险的重要来源。如果减少了政府在干预公共风险过程中的各种失误，那么，也就意味着减少了财政风险。 　　政府对公共风险的干预，是一个广义的概念，不仅包括经济学意义上的政府干预，而且还包括社会学意义上的政府干预。这超出了我们平常所说的政府干预经济的界定。政府既是国民经济管理者，也是社会活动的管理者。因此，政府既干预经济，也于预社会；既化解经济领域的公共风险，也化解社会领域的公共风险。无论是干预经济，还是干预社会，政府都会出现各种各样的失误。而这些失误多数是体制性的原因而导致的，如前面提到的“风险大锅饭”制度。可见，要减少政府干预公共风险的失误，还是离不开深化改革和制度创新。不过与控制公共风险的制度安排相比，在这里主要是讨论公共部门内部的制度安排，并以此来减少政府干预公共风险过程中带来的财政风险。　 　　　　（一）控制政府的预算外活动　 　　上述两类政府预算外活动实质上都是一种财政机会主义，有的是出于干预公共风险的需要，如促进经济增长，保持社会稳定；有的则是出于政府政绩的考虑。无论动机如何，从防范财政风险的角度来分析，对政府预算外活动进行控制是非常必要的。在法制还不健全、预算约束软化的条件下，要一下子完全杜绝上述活动是不可能的，但我们至少要认识到，长此以往，这将会导致政府财政不可持续，而且由此产生的这种财政风险具有很大的隐蔽性，累积到一定程度会危及到 政治 稳定。 　　　　（二）对政府政策和改革措施进行风险评估　 　　政府对经济、社会的干预都是以某种政策形式体现出来。1998年我国政府实施了积极的财政政策，以扩大内需，缓解通货紧缩。这项政策的实施应该说成效是明显的，但其中蕴含的风险也正一点点变成现实，如不少国债项目报废，成为不良资产；银行与之配套的贷款也随之变成不良资产；银行对大量非盈利项目的配套贷款实际上已成为政府的账外债务；中央对地方转贷资金的回收，其希望日渐渺茫；已建成的国债项目的维护成本随着完工项目的增加而不断扩大，等等。对实施该项政策可能出现的各种问题，一开始是考虑不多，更谈不上如何避免，往往是等到风险变为现实，问题已显性化之时，才采取一些措施，但为时已晚。在此，我们并不想对积极财政政策的功过是非进行全面的评价，而只是以此为例来说明对政府政策进行风险评估的必要性和重要性。　 　　政府的各项政策或改革措施，应是公共选择的一种结果，其中蕴含的利益和风险，也应由参与公共选择的人们来承当。但现实生活中，各项政策和改革措施的出台是由政治家们根据各方面的情况及自身的偏好来决定的。在流行的决策思维中，存在一种普遍的倾向：重视某项政策可能带来的好处，轻视甚至忽视该项政策实施引致的风险，尤其是财政风险。从我们的历史经验来看，这种决策思维倾向通常导致了财政成本的增加，加大了