我国收费高速公路管理初析.docVIP

我国收费高速公路管理初析 　　摘 要：我国收费高速公路从无到有，从局域到全国，弥补了传统公共交通的不足，满足了人们快捷、安全、舒适的交通需要，为经济的蓬勃发展作出了巨大贡献。高速公路具有公路产品的公共物品属性，因此，正确揭示收费公路在公共服务方面的标准和限度，为公共决策提供理论参考，对我国公路建设事业的健康发展有重要意义。 　　关键词：公路建设;收费公路;公共利益 　　1 公路产品的公共物品属性 　　1.1 公共产品 　　公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，这是公共产品的两个基本特性。公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。 　　1.2纯公共产品 　　纯公共产品是指那些为整个社会共同消费的产品，它是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品。 　　1.3 准公共产品 　　准公共产品通常只具备上述两个特性的一个，而另一个则表现为不充分。第一类，具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。如，教育产品。另一类是具有非竞争性和非排他性不充分的公共产品。如，公共道路和公共桥梁。由此可见，公路是公共产品中的准公共产品。 　　2 收费公路与公共利益 　　从目前我国收费公路的分析看，政府及有关管理机构并不一定能代表公共利益。中央政府与地方政府作为不同的利益主体，除了自身利益诉求之外，在公共利益的总体目标方面也有着不同的价值取向的差异;从收费公路发展来看，其公共政策还经常出现目标及内容上的冲突、结果与预期之间的重大偏差，甚至在一个地区内部，各个利益主体的目标诉求都是不同的。 　　在确定收费公路公共利益目标时，谁使用谁付费是最理想的区别手段，但这种手段过度运用产生的问题，最终导致收费站过度发展，引发了一系列社会问题。从表面上看谁使用谁付费解决了效率和公平问题，但谁使用谁付费并不能解决公共利益最大化问题，而必须在宏观建设目标和具体收费公路运营目标控制方面作出多层次协调统一。 　　3 我国收费公路发展中公共目标定位存在偏移 　　3.1 贷款修路、收费还贷的政策，造就了收费公路的增长 　　中国大规模公路建设的发展历程，从本质上来说就是收费公路的增长过程。1984年，国务院确立了贷款修路、收费还贷政策。经过多年建设，在现有公路网当中，包括95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是靠收费公路政策发展起来的。 　　3.2 建设期限高度集中带来公路发展目标超出常规 　　国家对公路建设目标的设定，影响了收费公路的发展，也决定了收费公路过度发展出现了公共目标上的偏离。1998～2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元，加上银行和社会投资，累计完成投资24600亿元。其中公路建设完成投资约15000亿元，占总投资量近61%。五年中，全国新增公路通车里程3.3万公里，其中高速公路1.2万公里。从这可以看出，我国这5年对公路建设投入是非常集中的，是其他任何一项基础设施投资难以比拟的。据统计，1996～2000年，铁路全行业完成基建投资共2438亿元，而同期公路建设完成投资11500亿元;1998年至2001年，国家投入水利资金1365亿元，而同期公路建设投资达12000亿元。 　　3.3 公路建设目标长期定位于拉动经济和刺激投资 　　对公路建设进行大规模投资以拉动经济是积极财政政策最大突破口，这是与公路产品本身的固有公共性和中国经济发展的实际情况决定的。1990～2002年，中国基础产业和基础设施基本建设累计完成投资80249亿元，同期公路建设投资累计完成12600亿元。1998年起，在不利的国际国内环境下，国家为启动内需，实施积极的财政政策。1998～2002年五年间基础产业和基础设施投资73380亿元，同期公路建设投资累计完成14379亿元，相当于1950～1997年全国公路建设投资总和的1.7倍，占全部产业和基础设施投资的19.6%。2003～2007年的五年间，基础产业和基础设施建设投资总额182703亿元，同期公路建设投资累计完成25000亿元，占同期全社会投资总额的13.7%。 在以上基础产业和设施门类中，其投资来源是不同的，其中教育、文化、卫生、体育、环境、水利等项目基本上是由财政投入，煤炭、石油、电力产业由国有垄断企业靠自身投入，而完成投资较大的交通运输业，对银行贷款依赖最大。 　　有关研究表明，在一定时期内，中国公路投资对国内生产总值的最终乘数效应约为2.63，即1个单位的公路建设投资最终将增加国内生产总值2.63个单位，当年的乘数效应约为1.27，其他部分表现在以后的各年中。按当年乘数效应做保守测算，中国1998～2003年对公路建设的投资总额达16254.3亿元，对国民经济的贡献占到了国内生产总值的4%～5%。显然，公路在国民经济中扮演的角色已经不仅仅是服务于工业