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浅述城镇化进程中基础设施建设融资问题 　　2012年中央经济工作会议明确提出，要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在……”。在未来一个时期，加大城镇基础设施建设将是黑龙江省各级政府工作重点之一。如何进一步优化地方政府投融资方式和相关管理运行机制，已成为当前亟需解决的课题之一。 　　一、黑龙江省城市基础设施建设支出保障能力概况 　　据亚洲开发银行两年前在吉林省和黑龙江省开展的一项政策研究显示，近年来黑龙江省财政支出总量处于全国下游水平，人均财政支出水平处在第10名左右。从2000年至2010年，黑龙江省的财政自给能力系数（本级政府负责征收的收入/本级公共支出）不足0.5，平均值为0.4左右，财政收入缺口超过60%。相对于逐年繁重的“刚性”支出任务，黑龙江省财政自给能力不足问题逐渐加大，不得不靠中央财政更多的转移支付来维持。同时，省以下各级政府财政收支区域差异较大，长期以来，部分县级财政拮据，工资支出过大，公用经费短缺，仍然属于典型的“吃饭”财政。 　　由于经济欠发达，加之财政收入占GDP比例偏低，黑龙江省公共财政保障能力偏低，造成许多基础设施建设的历史欠账。例如，2009年，城市用水普及率仅为86.6%，低于全国平均水平（96.1%）9.5个百分点；全省平均城市污水日处理能力仅为301万立方米，集中处理率为54.6%，比全国平均水平低8.8个百分点，在省级排名第25位之后。人均城市道路面积9.4平方米，低于全国平均水平（12.8平方米）40%；每万人拥有公共汽车10.1辆，低于全国平均水平（11.1辆）10%，基础设施建设相对滞后也对投融资环境起到了负面掣肘作用。 　　二、城市基础设施建设主要融资途径 　　在城市基础设施建设方面，除必要的财政资金投入外，我国各级地方政府的融资渠道大体包括六个方面，即开发性贷款、商业银行贷款、信托计划、财政部代发的地方政府债券、地方政府债券、地方政府融资平台债券。 　　（一）开发性贷款。1999年以后，国家开发银行建立了一套变通的信用结构，即由地方政府将规划中城建项目集中“打捆”，由地方政府的一个代理机构――通常是各地的城市建设投资公司（通常是国有独资公司，也就是目前通称的地方政府融资平台）作为借款人承贷。后者对于其运营收入不足以偿还贷款本息的部分，往往要求地方政府做出相应承诺，从地方本级财政预算安排补贴资金，偿还融资平台到期债务。 　　（二）商业银行贷款。即各个商业银行对开发性贷款的模仿跟进，值得一提的是，此类投资中部分是出于商业化目标的市场行为，但不排除其中一些贷款决策可能来自地方政府行政干预或压力，特别在一些经济不发达、信用环境不良的地区更是如此。 　　（三）信托计划（Trust Plan）。此种融资方式在西方发达经济体一度非常盛行，但对委托人而言，投资环境的外部性决定了此种融资方式具有较高风险和较大不确定性。国内部分发达省市也进行了一些尝试，例如，上海爱建信托投资有限责任公司曾于2002年推出“上海外环隧道项目资金信托计划”，为当地政府融资平台融资。出于各种原因，中国的信托业一直是金融风险高发领域，经历了数次行业整顿仍然无法实现稳健经营，信托公司和银信合作模式仍是银监部门监管重点。 　　（四）财政部代发的地方政府债券。2009年，为应对国际金融危机冲击，国务院同意财政部代地方政府发行2000亿元地方债券，“由财政部代理发行并代办还本付息”，当地方政府不能还债时，中央政府将代为偿还，这种地方债券实质上属于特种用途国债。2010年，财政部代理发行地方政府债券2000亿元；2011年，财政部代理发行地方政府债券的计划仍然为2000亿元。 　　（五）地方政府债券。中国目前尚没有以地方政府为主体发行过此类债券，拟议中的地方政府债券，即由地方政府直接发行债券，类似于国外市政债券中的一般责任债券，需以地方政府未来全部税收收入和负债能力作为偿债资金来源。 　　（六）地方政府融资平台债券。中国地方政府融资平台债券（或者城投债）出现于20世纪90年代，在2008年之后得到较快增长。目前，中国地方政府融资平台债券以项目收益作为还款来源，绝大多数由地方政府提供担保，实质上是一种“准市政”的企业债券，类似于美国市政债券中的收益债券（Income Bonds，本息偿还以债券发行企业所得或利润支付）。 　　三、地方政府现有融资模式的缺陷 　　（一）运营手段单一，内需结构调整难度加大。 　　在过去几年新一轮固定资产投资热潮中，“融资平台+土地财政+打捆贷款”的融资模式应运而生，并在地方经济建设中发挥了重要作用。地方政府通过注入财政性资金、股权、国有资产存量、土地收益以及赋予特许经营权等方式对融资平台进行扶持，以地方政府信用作