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高度城市化地区农用地管理制度剖析 　　 　　[综合开发研究院(中国?深圳)；深圳市规划和国土资源委员会，广东　深圳　518000] 　　[摘要]土地用途管制是我国土地管理体系构架中的一个重要基石，核心内容之一就是对农地的非农化和“农地农用”进行严格管制，即通过建立严格的耕地保护制度，强化对农用地的管理。本文以深圳为例，分析现行的农用地管理制度在高度城市化地区实施过程中面临的问题，介绍深圳实施基本生态控制线管理的做法，以探索适应于高度城市化地区农用地管理的新模式。 　　[关键词]高度城市化地区　农用地管理　深圳　探索 　　[中图分类号]F321　[文献标识码]A　[文章编号]1004-6623(2011)02-0013-04 　　 　　土地用途管制是我国土地管理体系构架中的一个重要基石。土地用途管制的一个核心内容就是对农地的非农化和“农地农用”进行严格管制。然而，城市化和工业化进程对建设用地需求激增，使得国家的农用地管理制度受到越来越大的压力。本文以深圳为例，分析现行的农用地管理制度在高度城市化地区实施过程中面临的问题，并介绍深圳市实施基本生态控制线做法，以探索适应于高度城市化地区农用地管理的新模式。 　　 　　一、深圳农用地管制的效果及其存在的问题 　　 　　(一)深圳农用地管制的效果 　　目前我国对农用地的管理主要是通过制定和实施土地利用规划来实现的，基本内容是通过编制土地利用规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，并在全部土地利用中保持农用地占有一定比例。同时，通过建立基本农田保护制度、划分基本农田保护区，对耕地实行特殊的保护。深圳目前对农用地管理也是采取这样的制度。 　　自成立经济特区以来，深圳市政府共编制了两轮土地利用总体规划。第一轮土地利用总体规划即《深圳市土地利用总体规划(1997-2010)》，目标是：农用地总面积应保持在119873.19公顷，占土地总面积的61.51％；其中耕地保有量应保持在6464.51公顷，占土地总面积的3.32％；城市建设用地应控制在62200.89公顷之内，占土地总面积的31.92％。但实际执行结果是：规划实施了仅3年，到2000年，深圳农用地总面积就下降至98777公顷，比10年后2010年的规划控制目标减少了21096.19公顷，耕地保有量就下降至4020公顷，比lO年后2010年的规划控制目标减少了2444.51公顷，而同期深圳城市建设用地面积增加至84614公顷。比10年后2010年的规划控制目标增加了22413.11公顷。到2009年，深圳农用地总面积又进一步下降至92988公顷，耕地保有量下降至3207公顷，建设用地增加至89385公顷。可见，这些指标均大大超过了当时土地利用总体规划所控制的用地规模目标。深圳农用地管制制度严重失灵。 　　造成深圳农用地管制失灵的基本原因是在高速城市化背景下，被动式的农用地管理体制已经难以适用了。深圳人口增长持续保持在超高速的水平上。1980年深圳常住人口为33.29万人，到2009年为891.23万人。与此同时，经济总量急剧扩大，年平均增长速度高达25％以上。在深圳实现人口和经济城市化的同时，城市建设区规模急剧扩大，深圳城市建成区的规模由建市时的3平方公里，扩大到目前的大约800平方公里，建设用地年均增长超过3000公顷；同期，耕地保有量由53.21万亩减至2009年的4.8万亩，减少了大约91％。 　　深圳上一轮的土地利用总体规划，其控制失灵原因主要为： 　　第一，实际人口规模增长大大超过了规划的预期。根据深圳第一轮土地利用总体规划，到2000年，深圳的规划人口控制在400万之内，到2010年控制在430万人之内。实际结果是，深圳人口增长规模大大超过当年规划的预期，超出规模达1倍之多。人口增长规模的高速增长，势必导致城市规模的扩大，大量的农用地被转为城市建设用地。 　　第二，经济总量的急剧扩大。第一轮土地利用总体规划基期的1996年，深圳的经济总量仅为950亿元。经过14年的发展，到2010年深圳的经济总量达到了9500亿元，增长了10倍，经济总量在全国大中城市的排位由第六位跃升为第四位。经济总量的急剧扩大必然造成对城市建设用地需求的不断增长。 　　第三，土地利用效率不高，对违法用地控制力度弱。虽然与全国其他大中城市相比，深圳的总体土地利用效率并不低，单位土地面积GDP持续保持全国第一。但是，相对于土地资源供给十分紧张的情况，深圳土地利用效率尚有提高潜力，特别是与香港、新加坡等国际先进城市相比。据统计，目前深圳工业用地的地均工业增加值为11亿元／平方公里，地均工业总产值为49亿元／平方公里，大约处于全国国家级经济开发区的平均水平之上。造成土地利用效率不