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公共服务外包在新型农村社会养老保险制度中实践 　　摘要：公共服务市场化是20世纪70年代以来西方国家新公共管理运动改革的重点，其中很多国家将公共服务以外包的形式交予私人部门来完成，政府转换角色成为监督者，这大大降低了公共服务的成本，提高了服务的质量。新型农村社会养老保险制度从2009年开展试点以来，在全国涌现出许多不同的模式，其中“宜兴模式”就是典型的采用了公共服务外包的方式由政府同商业保险公司签订合同购买服务。这种新型的模式具有很多优势值得全国借鉴，但是客观的评价它还不成熟，如果要在全国推广仍然需要进一步的深化和探讨。 　　关键词：公共服务外包 新型农村社会养老保险 合同外包 　　基金项目：内蒙古财经学院校级课题项目“构建以新农保为主体的多元化的农村牧区养老保障体系”（ky1043）部分研究成果 　　为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决广大农村居民老有所养问题，2010年9月4日国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称《指导意见》)，决定在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点，以后逐步扩大试点范围，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，这项制度的颁布解决了千百年来农民的养老问题。在新农保的试点过程中，全国各地涌现出许多模式，其中“宜兴模式”较为特别，它是在借鉴西方发达国家行政改革经验的基础上将商业保险引入到养老保险制度的服务当中，以公共服务外包的形式开展了新农保的试点工作。 　　一、公共服务合同外包的含义和特点 　　20世纪70年代末，西方各国政府普遍面临着政府机构膨胀、财政负担加重、办事效率低下等一系列问题。与此同时，公共选择理论、新公共管理理论和治理理论的出现有力的推动西方各国政府的变革。在这场席卷全球的政府改革浪潮中，公共服务提供机制的市场化改革十分引人注目，而将公共服务项目承包给是私人机构，即合同外包，便是其中最为重要的制度安排之一。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。 　　1.公共服务外包的含义 　　公共服务合同外包是把民事行为中的合同引入到公共管理领域中来，就是以政府为主的公共组织通过合同谈判的方式使某些具体的生产职能和公共服务的供给转移到私营企业或者其他社会主体当中，政府负责提供资金或硬件设施，而由非政府组织履行合同规定的内容提供公共服务。[1]宣扬和提倡公共服务合同外包的主要是公共选择理论传统的学者，他们的研究认为，合同外包能提供让公共组织形成规模经济，避开高昂的劳力和供给需求，以及以竞争激励达到有效收获而克服官僚制的无效率。[2-6]公共服务外包有狭义和广义之分。狭义的外包仅指外包对象为私营部门或非营利；广义的外包是指政府间的协议与合作，一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。服务责任在不同行政区域间重新配置和调整，目的在于更好地解决地区性问题并解决日益上升的成本。 　　2.公共服务外包的特点 　　一是非营利性。公共部门实行服务外包的目的是为了社会稳定、公共安全和社会福利，为了减轻政府的负担，例如：消减财政预算、减少政府开支、缩小政府规模、提高服务效率等。二是严格、透明、公开的竞争机制。同政府采购一样在确定服务的提供方时，要通过严格的招投标来完成，标书的拟定、招标的时间以及竞标的形式等都有较为严格的程序。目前大多数国家的政府机构在选择服务外包方时，都不允许选择国外供应方。三是双方责任的确定性。服务外包作为新公共管理运动的主要改革之一就是把竞争机制和私人部门引入公共物品和公共服务领域，用竞争代替政府的垄断，提高政府服务的效率。作为服务的提供方必须保证服务的质量，政府的职能主要在于有效的控制和监督供应方，成为市场的“掌舵者”。四是外包领域的局限性。目前公共服务外包范围比较狭窄，大部分局限于非关键性的服务领域，如医疗、清洁、餐饮、公用设施维护等。五是外包模式选择的多样性。签订外包合同是主要的选择模式之一，除此之外还可以通过私人资本投资、服务代理等方法将公共服务外包出去。 　　3.公共服务外包的作用 　　第一，公共服务外包有助于转变传统行政理念，树立服务行政观念。合同外包减少了权力单向性、强制、僵硬等因素，增加了合理的成分，大大改善了行政主体与对方主体的关系。在现代行政中，合同外包等柔性行政行为方式的广泛运用，改变了行政主体的权力思维，而转向为社会公众提供服务这样一种行政观念。 　　第二，公共服务外包有助于降低行政成本，提高行政效率。通过合同外包，把提供公共产品的任务交给私营部门去做，而私营部门会从经济效益角度来衡量其行为的可行性、利益