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- 2018-11-30 发布于福建
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人大常委会行使重大事项决定权模式探讨
人大常委会行使重大事项决定权的模式探讨
讨论决定重大事项是人大及其常委会的重要职权。由于全国人大尚未出台相关法律,而其他法律和各地法规的有关规定也比较原则,人大在行使重大事项决定权时面临如重大事项的范围如何界定、议题如何选取、决定程序如何启动、决定草案的起草和审议以及表决程序如何规范、决定实施效果如何监督等诸多问题,导致行使重大事项决定权范围较窄、数量较少、做法不一,实施情况缺少监督,决定有效性有待提高。本研究收集上海、北京、天津,浙江、江苏、深圳等6省市人大常委会近年来制定的30项重大事项决定作为调查样本[1],对重大事项决定的启动、审议、监督等环节进行实证分析,归纳出自主型、批准型、衍生型、混合型等四种行使模式,并从程序设计角度提出如何进一步行使好重大事项决定权的若干思考和优化模式。
一、行使重大事项决定权的环节分析
(一)重大事项议题的确定。重大事项议题的来源,在现有体制下,大部分是同级党委确定。但调查也发现:(1)代表议案是议题的重要来源。如江苏省制定的《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠的决定》《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,都是根据代表提出的议案作出的。在调查样本中,有5件即17%是由代表议案提议产生的。但也有的省市重大事项决定很少源自代表议案,说明不同省市在行使重大事项权领域对代表议案的重视程度不一和代表对人大常委会行使重大事项权的理解不一。(2)监督工作派生决定议题。如天津市制定的《关于继续加强食品卫生法执法检查监督的决议》和浙江省制定的《关于建设生态省的决定》,均是在听取和审议政府相关情况报告的基础上作出的。但总体来看,由监督事项派生出重大事项决定较少,说明重大事项决定权和监督权之间的互动、互补关系还未引起重视。
(二)决定议案的提出主体和形式。在决定议案的提出主体上,调查样本中,由常委会主任会议提出的占54%;“一府两院”提出的占23%;人大有关委员会提出的占23%;没有常委会组成人员5人以上联名提出的。在决定议案提出的形式上,有决定草案、方案或者建议三种形式。在调查样本中,以决定草案形式提出的占87%;以方案形式提出的占10 %;以建议形式提出的占3%。以方案形式提出的议案集中在上海市人大常委会作出的重大事项决定中。这几个议案是政府提出的社保、医保改革方案,而由人大作出批准这些方案的决定。对涉及人民群众切身利益的改革方案行使重大事项决定权的做法体现出人大在决定重大民生问题上的权威地位和表达、协调、平衡各方利益的作用。这理应成为人大行使重大事项决定权的重要方向。
(三)决定草案的提出和起草。在提出决定草案的主体上,调查样本中,由政府提出的占10%;以常委会主任会议的名义提出的占63%;以人大有关委员会名义提出的占27%。而在起草决定草案的主体上,人大有关委员会起草的占60%;设立专门起草组起草的占30%;政府部门起草的占10%。可见,常委会主任会议委托有关委员会或者专门起草组起草决定草案而后以主任会议的名义提出几成惯例。
(四)调研及征求意见。在调查样本中,大多采用座谈会形式听取各方面意见,但没有一件将决定草案向社会公开征求意见。可见,立法机关在发挥和尊重公众对重大事项决策的参与作用和民主权利上步子还不够大,方式方法也沿袭传统。
(五)决定草案的审议和表决。从调查样本来看,在审议形式上既有大会审议,也有分组审议;在修改意见及其处理上,大部分直接表决通过,少数情况下有修改意见的,由相关委员会提出修改情况报告和表决稿;在审议次数安排上绝大多数一审表决通过,30项样本中有4项是二审表决通过的,且其中3件决定的审议模式与立法审议程序一致,即一审由相关委员会作决定草案说明或议案审议意见报告,二审由法制委员会作审议结果报告。
(六)决定实施情况的监督检查。6个省市中,只有上海市和浙江省明文规定对重大事项决定的实施情况进行检查。在调查样本中,对决定实施情况开展检查的占47%,形式上,听取专项工作报告的4件,委员会调研的7件,常委会检查的3件。其中天津市对决定实施情况进行监督的比较多,占到其提供样本的54%。
二、行使重大事项决定权的模式分析
分析各地对行使重大事项决定权的程序性规定和调查样本所反映的实际做法,人大常委会重大事项决定权的行使可以归纳为四种模式。
(一)自主型决定。根据党委决策或代表议案,由人大常委会主任会议或专门委员会提出重大事项决定议案;常委会会议听取和审议决定草案,并作出相关决定。这种模式在本次调查的6个省市人大常委会中运用较为广泛。
(二)批准型决定。根据党委决策,由政府提出待批准的重大事项决定议案;常委会会议听取和审议议案,并作出相关决定。政府提出的议
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