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经济效率与政治价值:对公私伙伴关系(PPP)的反思 公私伙伴关系(PPP)在最近十来年中备受世界各国青睐，其 理论优势使其成为世界各国解决基础设施建设和公共服务供给资金问 题的主要方式之一。然而，PPP在广受赞誉的同时，在能否实现经济 效率以及是否违背传统政治价值的问题上，正在经受一股强烈的理论 批判与反思的挑战。PPP到底是各国推动经济社会发展的“救命稻草” 还是“美舶的谎言”？基于国外的最新理论进展进行全面反思，指出 PPP并非“灵丹妙药”，中国在发展PPP的过程中，需要以正确的态度 和谨慎的方法对待PPP，也需要通过开展网络治理建立新的合作过程， 尤其需要提高保障公私合作可持续性的政府治理能力。 和著作权归原 所有， 己 关键词：公私伙伴关系；经济效率；政治价值；基础设施；公共服务; 政府治理 :F014. 35 :A 1007-2101(2017) 05-0016-06 一、 引言 虽然公私伙伴关系(Public Private Partnerships, PPP)不是 新鲜事物，但在过去几年里人们对PPP的兴趣却在世界范围内不断增 长，而且PPP热潮有愈演愈烈之趋势。20世纪70年代末80年代初由 英美新保守主义强力推动的新公共管理运动，为PPP在20世纪80年 代的兴起提供了理论和政治基础，旨在将其扩展到那些无法被私存化 但又核心的公共服务领域。PPP模式允许公共部门将基础设施建设资 金成本分摊到项0的整个生命周期，而不是立即通过当年预算加以支 付，而且一些成本还能以特许权经营模式转化为使用者付费。因此， PPP可以避免公共预算所带来的局限。正是基于这种推动力，PPP在 20世纪90年代后得到了迅速发展，并在进入21世纪后在世界范围内 急剧增长，至今业已成为世界各国解决政府资金不足问题的一种主要 形式。 PPP在理论上具有独特吸引力，其拥护者总结出三大优点：(1) 公私部门合作能够实现更高的经济效率［1］; (2通过和私人部门合作， 可以让公共部门学习到更多的知识和经验［2］; (3) PPP作为一种创新 方式，能够提高公私部门双方的灵活性［3］。一言以蔽之，通过公私双 方的合作，既能克服官僚主义的非效率和市场的不公平，让参与者都 能在合作中互惠互利，又能为公民提供更优质的公共服务，最终达到 “1+1〉2”的效果。然而，无论在理论上还是在实践中，关于PPP的优 劣之分都难以盖棺定论。 二、 另一种声音的挑战：PPP的批判 PPP在广受赞誉的同时，也受到明显的挑战。反对者的质疑首先 来自于PPP定义的含混不清。一些学者认为，PPP只不过是一种具有 “多重语义”的“语言游戏” ［4］。对于PPP的本质以及到底包含哪些 因素一直众说纷纭：一些研究指出，由于私有化和外包通常容易招致 反对，而采用PPP则可以掩盖其战略和目标，因此从本质上看，PPP 基本上等同于私有化和外包［5］。 另一些反对者将批判的眼光聚焦于PPP的缘起动因与理论目标之 间的悖论。他们认为，推动PPP兴起的背后动因本身就使得PPP无法 实现其理论目标。第一，各国采纳PPP的首要原因在于财政危机。由 于缺乏基础设施建设的充足资金导致各国政府纷纷采纳推广PPP，但 这种伙伴关系的“婚姻”并不是建立在“爱情”之上，而是基于金钱 利益，因此很容易破裂［6］;第二，PPP是政治家和市场之间“浮士德 式”的交易。这种讨价还价的短期利益和长期成本符合政治家的需求， 所谓的伙伴关系不过就是政治家发明的语言游戏和政策工具，它赋予 了政府新的合法性，却将当前的财政压力成本转嫁到未来的政府和公 众身上［7］;第三，PPP是私人送给政府的“特洛伊木马”。PPP的最终 结果通常和宣传中的相差甚远，这种伙伴关系带有明显的欺骗性，私 人通常打着和政府分享权力的旗号最终谋得的只是自身利益［8］;第 四，PPP是政治家在有限理性下的策略选择，他们选择PPP并不是基 于对现有信息的全面分析，而是一些先入为主的假设［9］，想当然地相 信市场的力量，但却违背了客观事实；第五，PPP并非自愿选择，而 是世界机构的强行输入。HT通常被世界发展机构（诸如世界银行、 国际货币基金组织等)视为第三世界国家城镇化进程中的关键策略， 因此当发展中国家向国际发展机构申请项目贷款时，通常会受到后者 强大的压力，以其采纳新自巾主义政策和开放自巾市场作为交换条件 ［10］。 在实践中，也有不少研究着眼于世界各地PPP项目的失败。虽然 PPP在发展中国家中的发展只兴起于最近十多年，但根据世界银行对 撒哈拉以南非洲48个PPP项目的统计，发现已有11%的项目都被取消 或者出现问题①。在拉美国家中，从1980年代中期以来签订的特许经 营合同中有一半都被迫进行重新谈判［11］。PPP在一些发达国家中已