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机遇与风险当前中国社会政策议程 　　[关键词] 社会政策； 机遇； 风险 　　[中图分类号] C91 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）01-0017-02 　　20世纪90年代末以来，中国政府越来越意识到促进经济与社会协调发展的重要性。在21世纪初，中国政府逐步表现出明确的调整和加强社会政策的意愿。在某种意义上可以说，目前正是讨论、规划社会政策，并采取一些实际行动的最好时期。然而，与此同时，当前的社会政策议程也隐含着一些风险，如果不及时加以识别和规避，将会对社会政策的效益产生重要的负面影响。 　　 　　一、当前中国社会政策议程的重要机遇 　　 　　第一，当前中国各种社会问题日趋严峻。 　　择其要者而言，目前的主要社会问题包括：（1）贫困问题虽然有所缓解，但是形势依然严峻；（2）贫富差距持续扩大，收入分配不均问题日益突出；（3）实际失业率持续升高，长期失业现象严重，高学历失业现象初步显现；（4）城市化加速，人口流动规模持续扩大；（5）老龄人口增多，人口结构变化迅速；（6）医疗卫生体制改革滞后，疾病风险日益加大；（7）教育体制改革滞后，难以有效满足日益增长的教育需求；（8）住房市场化对弱势群体构成越来越大的冲击；（9）乡村发展严重滞后，城乡差距持续扩大；（10）环境状况持续恶化，社会运行的风险随之加大。 　　第二，中国政府的决策层对于将社会政策列入议事日程已经形成共识。 　　在目前社会分化有加剧趋势、社会冲突日趋激烈和明显的情况下，中国政府的决策层对于在推动经济发展的同时，不断建立健全社会政策，保障广大人民的利益，特别是保护弱势群体的利益，已经达成公众可见的共识。中共十六大报告多次强调了与完善社会政策、保护弱势群体有关的内容。中共十六届三中全会进一步将“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，“完善政府社会管理和公共服务职能”确定为完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会的重要目标。因此可以说，目前中国社会政策议程确实面临着空前的政治机遇。 　　第三，国际经验的传播将给中国社会政策议程提供更多的知识支持。 　　在一个全球化时代，一个开放社会总是能够以各种方式比较迅速地获得国际经验。自上世纪70年代末期以来，中国日益积极主动地融入国际社会，这为中国政府和知识界了解与获得社会政策的国际经验提供了空前的机遇。进一步说，80年代以来，公众特别是知识分子和政府官员外语水平的日益提高，为国际经验的发现与传播提供了便利，而90年代中期以来在国内迅速发展的因特网，则大大加快了各种社会政策国际经验与知识的传播速度。 　　第四，改革开放以来逐步增强的综合国力为社会政策议程提供了必要的物质支持。 　　经过20多年的经济增长，我国综合国力大大增强，已经具备了加强社会政策的条件。根据国家统计局的数据，从1979年到2001年，我国国内生产总值年均增长9.4%，2001年的国内生产总值已经达到95933.3亿元，人均达到7543元。2002年全年国内生产总值已跨上10万亿元的新台阶，实现历史性突破。在经济迅速增长的同时，国家财政收入也大幅增加。2001年，中央财政收入8578亿元，地方财政收入7793亿元，2002年中央财政收入突破1万亿元。 　　 　　二、当前社会政策议程的潜在风险 　　 　　尽管当前中国社会政策议事日程面临着一些重要机遇，但是调整、改进和制定社会政策也面临着一些潜在风险。事实上，有些风险已经显露出来。 　　第一，原有治理结构所隐含的风险。 　　在某种程度上，原有治理结构可以概括为政府中心的治理结构。这种治理结构具有以下一些突出特点：1.政府包办社会事务，或者说试图包办社会事务，从而导致在社会政策落实过程中发挥重要作用的民间组织以及其他政策执行主体发育不全，这样使得新的社会政策议程可能难免对于政府的路径依赖，并因此继承很多弊端；2.在原有政府结构中，主管社会事务的政府部门实际上处于弱势地位，在争取资源和制定政策方面的影响力不如其他实力部门，这样有可能在新的社会政策议程中导致两个方面的后果：一方面，如果原有弱势地位继续，那么，在整个政府决策中，主管社会事务的部门仍然只能发挥有限的影响力；另一方面，由于各相关部门长期缺乏必要资源，在“久旱逢甘霖”的情况下，有可能导致各个弱势部门竞相争取有限的新增资源，导致资源配置缺乏效率；3.原有的政府治理非常强调属地原则，这个原则又为户籍制度所强化，因此，在新的社会政策议程中，有可能因社会政策的调整而制造或增加地域之间以及不同身份群体之间的不公平。 　　第二，盲目引进国际经验所隐含的风险。 　　在国际经验非常容易获取并成为决策参考的情况下，我们特别需要注意的是：尽管社会政策具有自身的一些普遍规律，但是它总是服务于特定文化中的人群