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难咽免费大餐 　　假如我们有机会面对面地问一问“免费公交”的决策者：你希望达到政策目标究竟是什么？决策者恐怕也回答不上来。 　　 　　【城事】 　　 　　2010年深秋，在喜迎亚运的亢奋气氛中，广州市政府奉上了一道丰盛的“免费大餐”：在贯穿整个亚运30天内，市民可以免费乘坐包括巴士、轮渡和地铁在内的公共交通。 　　但出乎决策者预料的是，这道大餐由于想吃的人太多而出现了哄抢的效果，变成了一出不折不扣的滑稽剧。 　　据广州市交委的透露，公共交通免费一周之内，公交地铁的日客流量高达1754万人次，地铁日客流量更是近800万人次，大大超出地铁运输能力。为了安全，不得不紧急启动三级客流控制144次，结果严重影响了地铁正常安检和亚运安保工作进行，同时对市民上下班正常出行造成极大不便。 　　面对随时可能出现踩踏悲剧的严重事态，广州市政府不得不自食前言，仓促宣布取消免费措施，改为发放交通补贴。免费盛宴就此草草收场。 　　这是一则过程完整的公共决策案例，它又会提供什么样的镜鉴呢？ 　　【案例分析】 　　 公交免费世界罕见 　　刘圣中 （南昌大学公共管理学院） 　　广州市这次可以说做了一件全球都罕见的事情，这个免费公交的计划是广州市派发的免费大餐，然而免费大餐没有享受几天就立即叫停，不免让人深思。为何免费大餐如此难以下咽呢？ 　　反思广州市这一超前的大计划，我们不得不对免费这一极具诱惑力的词汇进行谨慎的分析。 　　在越来越强调公共福利和大众利益的时代趋势下，为公众利益实行普惠式的公共项目既是符合现实要求的，也符合了普罗大众的需要。 　　但是，这种回报和服务公众利益的感情和责任不应该忽略理性的考量，任何政策都有自己的服务限度。没有一定限制性的经济手段，公共项目将会由于非排他性的过渡消费而变得快速耗尽。 　　在一些公共项目，如公共绿地、公园、博物馆及其他项目中，我们的确常常看到免费开放的实例，一些地方也经常性的提供免费服务来保障公众的福利。 　　但是，不可忽略的是，这些公共产品和公共交通不同，它们不具备公共交通的流动性、规模性和普遍性。它们的免费开放一般不会引起过度的消费，例如博物馆。当然，如果万一遇到过度消费的问题也可以通过对免费规定的修改来达到控制消费者数量的目的。 　　从世界范围看，在公共交通方面实行免费还是极其少见的。一般来看，比较通行的做法是实行交通补贴和优惠措施，正如广州市政府之后所实行的政策调整。这样既实行了公共交通的普惠性，照顾了公众的需要，保障了公众的福利，又遵照市场交易法则，以“谁购买谁付费”的原则来维持公共交通的运营，保证公共交通不会出现过度消费的问题。 　　公共交通和公共道路资源一样，都属于我们平常所说的拥挤性公共产品。对于拥挤性公共产品，对其进行有效保护的最有力的措施就是设置经济杠杆，一般就表现为收费的形式。 　　通过收取一定费用，而且收费的标准也可以随着情况的变化而进行调整，既可以达到控制规模的目的，又可以为公共项目的运营和公共资源的保护吸收一部分资金，这些资金又可以反哺公共项目和公共资源，达到良性循环的目的。 　　激情而非理性决策 　　郭松民（特约评论员） 　　假如我们有机会面对面地问一问“免费公交”的决策者：你希望达到政策目标究竟是什么？决策者恐怕也回答不上来。因为这很可能就是一次激情决策而非理性决策，也许内心深处还有一点迎合、讨好市民的隐秘冲动，但对于真正要达到政策目标，可能并没有理性思考。 　　尽管决策者对决策目标含糊不清，但政策的效应却会按照事物发展的客观逻辑自我实现：免费公交实施的结果是催生了大量的“逛街族”、“旅游族”，使得公交在高峰期因过分拥堵而大大延时。 　　一个城市举办大型赛事活动，由于大批外宾、国内外游客的到来，必然会导致市内交通拥堵，所以北京在奥运期间要大幅度限制本地车辆出行，杭州在西博会期间号召市民少外出，“把西湖让给客人”。而广州亚运期间实行免费公交，却实现了一个鼓励市民上街、外出的效果，也就是说这是一个加剧公交和城市拥堵的决策。 　　“免费公交”政策目标的含混不清，说明此项政策缺少基本的合理性。“免费公交”推出后被“挤爆”的后果，说明决策出台前的论证进行得马马虎虎，极为草率，缺乏科学性。由于这一政策的客观效果和广州市办好亚运的总目标相冲突，所以它就只能被取消。 　　从城市公交管理的角度来看，在作出此项决策时，至少应该考虑如下几个方面的因素： 　　――广州目前高峰时段的交通现状究竟如何？每天多少人次采用私家车出行的方式上下班？多少人次使用公交系统上下班？ 　　――亚运期间，广州将模仿北京、上海的模式，对私家车实行单双号限行的政策。那么，限行后将不得不改采公交出行的人次，每天将增加多少？由于限行，道路将变得比较畅通，由此增加的公交运力是