财政视角下农田水利建设.docVIP

财政视角下农田水利建设 　　[摘 要]2009年春,全国十几个省份遭遇了一场数十年不遇的旱灾,由此,农田水利建设的状况引起了人们普遍的关注。本文试就目前农田水利建设中存在的问题进行了概述和分析,同时也对进一步加强农田水利建设的路径进行了探讨。 　　[关键词]财政视角;农田水利;投资机制;激励机制 　　[中图分类号]F812.8 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)35-0048-02 　　 　　2008年11月份以来,中国北方冬麦区无有效降水致旱情持续发展,此次干旱持续时间之长、受旱范围之广、受旱程度之重均为历史罕见。由此,国家防汛抗旱总指挥部2009年2月5日召开全国冬麦主产区八省抗旱异地会商会议,并宣布启动一级抗旱应急响应,从中央到地方都调动一切力量投入抗旱救灾工作。其中,对抗旱救灾工作能否顺利进行起着关键作用的是农田水利建设的状况。但是,在前一阶段的抗旱救灾过程中,充分暴露了我国农田水利现状堪忧的局面。具体表现在:农田水利建设项目不配套,相关基础设施严重匮乏、陈旧失修、效能低下,新的建设项目资金来源渠道单一,建设的激励动员机制乏力。这种情况对抗旱救灾工作起着巨大的掣肘作用,以至于一些地方出现守着河流水库却不能满足灌溉需求,抗旱救灾动员工作难度较大,等等。长此以往,必定会对我国的粮食安全、农业发展构成巨大的威胁。 　　当然,造成这一状况的原因是多层面的,既有政治体制的原因,也有经济体制的因素,现仅就经济因素中、财政角度下的一些成因进行分析。 　　 　　1 农田水利建设现状及财政视角下的原因探析 　　 　　1.1 农田水利建设缺乏有效的投资机制 　　“‘九五’后特别是1998年以来,国家把水利基础设施建设放在一个较为重要的位置,水利建设投入较前些年有了较大幅度的增加,‘十五’期间完成的固定资产投资总量就相当于1949―2000年全国水利建设投资的总和。2003年以来,每年中央水利建设投资规模基本稳定在300亿元左右。同时,在投入结构上,水利基础设施的投资规模和比重也在逐步上升。”但是,从现实需要来看,水利建设投资无论从规模上、增速上还是结构上都还存在较大不足。 　　有关数据显示,近年来水利投资力度明显相对不足,其占国家财政支出、社会总投资的比重偏低,投资的增长速度缓慢。“十五”时期水利建设投资平均增速和中央水利建设投资增速都不到5%,远低于国家财政支出和全社会固定资产两位数的增速。同时水利建设投资还存在区域分配不平衡的问题,中西部农村地区的水利投资规模明显不足。对于作为水利建设重要组成部分的农田水利来说,以上因素必然会导致其建设状况堪忧,不能满足确保粮食安全、促进农业发展的需要。 　　从财政的角度来看,农田水利建设投入不足的原因主要有以下三点:①缺乏长效的公共财政投入机制。财政内预算农田水利投资没有同财政收入同步增长,也没有其他对该项基建的投资支持。②缺乏强有力的财政扶持政策。农田水利建设专项基金目前每年的征收规模较小,兼之受取消“两工”政策的影响,投入和需求缺口较大。同时,由于农田水利设施的基建成本较高,也降低了该专项基金的实际效果。③中央和地方的财权与事权不匹配。地方政府,尤其是中西部地区地方政府,可用于水利建设的资金太少,不能满足配套设施的资金投入需求。 　　1.2 农田水利建设缺乏有效的激励机制 　　可以从农田水利设施的供给主体和使用主体来看。 　　当前,农田水利设施的供给主体主要是政府和农民组织。就政府而言,又分为县级以上政府和乡镇基层政府。大型农田水利建设的资金主要来源是中央政府财政拨款,根据当前中央财政支出的现行模式,大型跨区域的农田水利等基础设施自然会成为国家财政的支出重点,中央政府的资金划拨往往比较到位。但一般情况下,水利设施还要包括许多小型配套设施,这些配套设施主要是由乡镇基层政府和农民组织提供。对于乡镇基层政府而言:一是普遍存在债务负担过重的情况,据此前地方两会透露的信息,有的地方政府债务仅一年的利息就达到了当年政府财政收入的三分之一,这种情况下,本应由地方政府提供的配套资金就很难到位。二是由于考核政绩的主要指标并不在于水利设施建设状况,地方政府也就缺乏筹资的动力,更不会把有限的上级财政拨款用于农田水利建设。对于农民组织而言:随着农业税的取消,其收费权也随之被取消,制度外筹资的途径便中断了。采用“一事一议”的办法后,由于农民利益的多元化,筹资的交易成本大大增加,农民组织也就很少愿意去做这些工作。同时,由于农业本身的比较收益较低,农民也就更缺乏动力去支持农田水利的发展。 　　农田水利设施的使用主体主要是农户,但普遍存在的一种现象是农户使用农田水利设施的效率偏低。从根源上来看,主要是由于近年来农民进城务工现象日益增多,农业收成在其总收入中所占的比重