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预算绩效管理新常态 2014年9月26日，国务院颁布《国务院关于 深化预算管理制度改革的决定》，特别指出，深化预 管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度， 是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切 需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府 职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现 国家长治久安的重要保障。 目前，我国经济社会发展呈现新常态，给公共财 政带来新的挑战，预算绩效管理将走向常态化，并正 在成为新常态下公共财政改革的一个重要的发力点和 发展方向。 财改的内驱力 新修订的《预算法》要求公共财政预算绩效管理 要贯穿预算活动整个过程。其中总则的基本要求就是 “讲求绩效”；要求在预算编制环节，各部门、各单位 编制预算草案，应遵照包括绩效目标管理等预算编制 的规定，同时要参考上一年有关支出绩效评价的结果; 在预算审查和批准环节，各级人民代表大会有关专门 委员会预算审查结果报告应当包括提高预算绩效的意 见和建议；在预算执行和监督环节，要求各级政府、 各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价； 在决算环节，县级以上各级人民代表大会常务委员会 和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要 重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项 目资金的使用及绩效情况。《预算法》是财税领域的“龙 头法”，新预算法的实施，无疑将引领我国公共财政预 算管理迈向新常态__预算绩效管理，也为我国公共 财政预算绩效管理进一步深化改革指引了方向。 我国经济发展呈现出新常态，经济发展速度放缓， 深层结构调整逐步推进，公共资源配置急需优化，财 政增收节支压力陡增，都需要靠改革来消减经济下行 带来的诸多不利因素。财政改革要求必须进一步推进 和强化绩效管理，一切要从社会公共利益出发，少花 钱多办事，花同样多的钱办更多的事。首先，加强预 f绩效管理有利于转变政府职能，确保依法行政，提 高管理效率。当前，面对习总书记提出的“四个全面” 的社会建设和发展任务，我国行政管理体制还存在一 些问题，主要表现在：政府职能交叉，权责脱节，公 共资源配置效率不高，公共产品和公共服务供给不足， 考核体系不健全等。预算绩效管理强调政府提供公共 服务的质量和成本，关注财政资金的使用效益，其内 容实际上已超出了公共支出管理本身，涵盖了整个政 府管理的范畴。加强预算绩效管理能极大地促进解决 上述问题，提高政府工作效率。其次，加强预算绩效 管理有利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质 量。在以结果为导向的绩效管理中，每年的财政支出 要与取得的产出或效果挂钩，上一年的表现会影响下 一年的预算安排。地方、部门和单位申请预算时必须 依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目 标所需的资金，力求避免浪费，绩效管理使预算资金 的申请变得谨慎，强化了责任意识。同时，绩效管理 强调把公众作为顾客，要求政府的一切活动都要从满 足顾客需求出发，加强预算绩效管理，可以强化政府 为公众服务的观念，强化对公共资源使用结果的关注， 使政府行为变得更加务实、有效，有利于提高政府的 决策、管理和服务水平。 瓶颈突破之道 目前，我国的部门预算改革已取得阶段性成果， 要巩固和发展这个成果，必须通过推行预算绩效管理 来配套和完善。一是当前的预算分配难以摆脱传统的 “基数法”。部门预算改革取得了前所未有的突破，实 现了按部门职能需要编制统一、完整的部门预算，即 一个部门一本预算。但是，部门预算无形中给部门带 来了利益割据的契机。一些部门，特别是支农、教育、 科技等有法定支出增长比例的部门，在编制预算的过 程中，过于看重部门利益，讨价还价、争基数的现象 时有发生，部门与财政之间存在着永无休止的博弈。 二是财政部门难于从源头上真正实现财政资源的高效 配置。首先是由于在政府支出的“权力规则”制约下， 目前的预算模式是典型的“投入型”预算。财政部门 的大部分时间都花在奔命于政府各职能部门的支出需 求上，而对于资金绩效、有效配置等问题，可谓是心 有余而力不足。其次是编制预算时，部门未能提供事 业发展的总体规划和计划，没有定性和定量的评价标 准作为财政资金安排的依据。三是资金没有追踪问效。 在现行预算资金分配模式下，部门和财政都主要关注 钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。 对于预算执行过程要完成什么、要达到什么效果，却 问得很少。人大、审计等部门监督财政资金使用情况 时，财政资金的效益问题往往又倒逼回财政承担。因 此，如何明确财政与部门在资金使用上的权力和责任， 扭转财政部门这种被动“挨打”局面，已经成为当前 亟待解决的问题。四是资金结转折射出部门预算的后 遗症。预算一经批复，即成为部门的“私有”财产， 不管该项目是否己完成，部门利益神圣不可侵犯，一 年滚一年，部门结转几乎成为“第二次预算”