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司法解释中行政协议定义论析 ： 沈福俊 沈福俊，华东政法大学法律学院 原文出处： 法学 内容提要： 《行政诉讼法》将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围。 司法解释将属于行政诉讼受案范围中的行政协议界定为 “在法定职责范围内”所签订的协议。这一定义不符合行 政行为与行政协议的基本理论，也难以在实践中实现法院 对行政协议的合法性审奔，同时也对行政协议纠纷解决的 司法实践产生实际的负而影响。为正确理解行政诉讼中的 行政协议，使只要与行政职权相关、符合公益目的和具有 行政法上权利义务的行政协议都能够纳入司法审奔范围， 应当对司法解释所规定的行政协议定义进行必要的改造， 从而使行政协议纠纷顺利进入司法审奔程序，真正实现法 院对行政协议纠纷的合法性审査。 代号：D415 分类名称：诉讼法学、司法制度 复印期号：2018年01期 关键词： 行政诉讼法行政协议法定职贵范围合法性审查 行政协议或者行政合同，又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思 一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。①修改后的《行政诉讼法》首次明确 规定了行政协议争议的可诉性，其第12条第1款第11项规定，认为行政机关不 依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收 补偿协议等协议的属于人民法院行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》仅仅规定了 行政协议争议的可诉性，但对什么是行政协议没有作出明确的法律界定。为此，最 高人民法院于2015年4月发布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干 问题的解释》（以下简称《适用解释》）第11条第1款专门对《行政诉讼法》所涉行 政协议进行了定义，规定行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职 责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协 议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 鉴于我国《行政诉讼法》是在行政行为的范畴之内规定行政诉讼受案范围的， 因此，对于行政协议的定义理应在行政行为的框架之内理解。笔者认为，这个定义 中的在法定职责范围内的表述，与行政行为的基本概念以及行政协议本身所应 具备的内涵不相一致，是一个并不科学的表述。这一表述对行政协议案件的依法受 理、依法审判将产生重要影响。因此，为保证修改后的《行政诉讼法》的行政协议 条款得到切实实施，对在法定职责范围内的表述展开研究，分析这一表述对于 行政审判可能或者已经带来的影响，就显得十分必要， 一、行政行为范畴内的行政协议并不以法定职责范围内为条件 （一俄国行政诉讼制度中的行政行为与行政协议 从修改后的《行政诉讼法》将行政协议纠纷纳入行政诉讼范围的角度而言，立 法机关是将行政协议作为行政行为的一种来看待的。从诉讼制度设计的宗旨来看， 行政诉讼就是对行政行为不服所产生的诉讼；而法院受理行政案件、审理行政案件, 其宗旨就在于对行政行为的合法性进行审查。从立法机关对《行政诉讼法》中行政 行为的解释，可以看出《行政诉讼法》中的行政行为，既包括行政机关的单方行为, 也包括行政机关与相对人签订、履行行政合同的行为。②《行政诉讼法》第2条关 于公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其 合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼的规定，实际上就是明确了行政行 为是行政诉讼中法院的审查对象，这一规定通过《行政诉讼法》第12条关于受案范 围的规定来具体实现。因此，人民法院在行政诉讼中的直接审查对象是被诉行政 行为。③由此就涉及行政行为的界定问题。 从上个世纪80年代我国行政法学研究开展以来，行政行为的概念就是一个不断 被认识、探讨的学术概念。按照我国行政法学界的通说，行政行为是指行政主体 行使行政职权对相对人产生法律效果的行为，其法律特征为行政行为的主体为行 政机关，以及得到法律、法规或者规章授权的非行政机关组织体；行政行为必须是 行政主体行使行政职权的行为；行政行为必须是对相对人的权利义务产生法律影响 的行为。其种类包括抽象行政行为和具体行政行为、内部行政行为和外部行政行为、 作为行政行为和不作为行政行为、单方行政行为和双方行政行为、行政法律行为和 行政事实行为、依职权行政行为和依申请行政行为、羁束行政行为和裁量行政行为 等。④同时，从全部公法行为说的角度论述，行政行为是指行政主体为规制行政关 系，行使职权，具有行政法意义的行为。其分类同样也包括单方行政行为和双方行 政行为、抽象行政行为和具体行政行为等。⑤因此，行政行为的概念表述，一般都 承认行政行为是一种行使行政权力、能够产生法律效果的行为，并不存在行政行为 的成立必须合法或者必须在法定职责范围内之说， 当然，在行政法学发展过程中，确实曾经有过一种行政行为合法行为说的 观点，该观点认为行政行为应当是行政主体的一种合法行为，只有合法的行