规划转型全域管控.PDFVIP

地方实践 规划转型  全域管控 ——空间治理改革的杭州实践与探索 杭州市城市规划设计研究院 杨毅栋 江佳遥 一、前言 二、杭州空间治理问题解析 1.“治理”的概念 1. 空间管理冲突，多头管控，缺乏统筹，配套机 “治理”的概念源于西方公共管理领域。 制脱节 1995 年，全球治理委员会界定“治理是或公或 （1 ）部门规划各自为政，同一空间多头管 私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式 控。部门规划种类繁多，自成体系。不同规划 的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和 在目标、内容、对象、期限、层次和约束力各有 并采取联合行动的持续过程”。 侧重，在管控力度上也不尽相同。体现在技术 2. 城乡规划与空间治理 上，部门规划间还出现了标准口径不统一、时 “空间治理”将“空间”与“治理”相契合。 序基期不一致、坐标系及数据精度偏差等问题。 上世纪90 年代，城乡规划领域引进了“治理” （2 ）规划管理缺乏统筹，空间上未充分衔 的概念。城乡规划作为一种公共政策，本身就 接。由于部门导向各异、利益多元，衔接不足、 是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的 相互掣肘的情况也时有发生，规划协调难度 治理过程。城乡规划本质上就是复杂的空间治 很大。例如对管制区的划分，城乡规划、土地 理活动。完善空间治理体系，是城市转型的内 利用规划、主体功能区规划、生态环境规划对 在需求。 其名称、定义、管制要求以及空间划分都不一 3. 空间治理成为国家战略 样。环境规划的“四区”以项目的环境许可为 2013 年，十八届三中全会首次提出“推进 依据，与城乡规划的管制对应关系不明确。城 国家治理体系和治理能力现代化”。2015 年， 乡规划的限建区、禁建区和土地利用规划的限 中央城市工作会议提出要完善城市治理体系， 制建设区、禁止建设区名字近似，但界线在图 提高城市治理能力，促进城市治理体系和治理 面上不一致，易产生矛盾。 能力现代化。国家“十三五”规划纲要明确了 （3 ）建设项目在空间和时序上缺乏决策统 “建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核 筹和实施配套机制。不同部门规划在协调过程 等构成的空间治理体系”的任务。空间治理逐 中出现矛盾，缺少解决矛盾的标准和平台，导 渐上升成为重要的国家战略要求。 致规划融合难度大。以杭州城西科创大走廊为 土地科学 2018.62018.6 42 土地科学动态动态 42 地方实践 例，大走廊领导小组办公室（简称大走廊办）涉 年减少。 及三区空间，但与三区政府缺乏协商平台，需 三、规划转型和全域管控的杭州实践 通过市政府协调重大问题。例如，临安为迅速 1.政府职能转变 接入市区快速路网，提出将科技大道东沿连接 现代空间治理，不局限于编制一个规划或 文一西路的方案；但余杭区认为该方案需要在 开展规划协调工作，而是作为提高城市治理体 南湖区块下穿隧道，穿越余杭老城，工程量过 系和治理能力现代化的实践探索，是推动政府 大，建议考虑其他通道。两方难以妥协，该项 职能转变、“推进国家治理体系和治理能力现 目迟迟无法落地。 代化”的重要手段。国家层面多次释放“多规 2. 规划编制条块分割，层级间缺乏有机衔接， 合一”“空间规划改革”“边界管理”等信号，以 类别间协调性差 空间为媒介，统筹城市发展和城市治理。近年 空间规划体系庞杂又缺乏整体性，上下级 来，杭州进行了“多规合一”实现规划转型、